EL PRESUPUESTO DEL ESTADO Y LA PLANIFICACIÓN

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1 PLAN PLURIANUAL DE INVERSION EL PRESUPUESTO DEL ESTADO Y LA PLANIFICACIÓN Mayo 2010

2 Contenido 1. Antecedentes Históricos 2. Base Teórica Relevante 3. Principios Rectores para la Organización 4. Elementos de Planificación 5. Instrumentos Constitucionales 6. Escenarios Macroeconómicos 7. Ciclo de Planificación 8. Ciclo Presupuestario 9. Funcionamiento Integrado de la Planificación y las Finanzas Públicas 10. Competencias de los sistemas 11. Instrumentos de Planificación y Políticas Públicas 12. Planificación de la Inversión Pública 13. Evolución Histórica de la Inversión 14. Plan Plurianual de Inversiones Seguimiento y Evaluación

3 1. Antecedentes Históricos

4 1. Antecedentes Históricos Ley de Presupuestos (1928) Primera organización sistemática de la Política Económica y las Finanzas Públicas Ley Orgánica de Presupuestos (1951) Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, LOAFYC (1977) Ley de Regulación Económica y Control del Gasto Público del año (1983) Ley de Presupuestos del Sector Público, LPSP (1992) Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestaciones de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, LME (1993). Evolución del Estado moderno, planificación de la acción pública, cobra mayor protagonismo el Estado (infraestructura nacional) Crisis de deuda externa, Consenso de Washington, desmantelami ento del concepto de desarrollo, desinstitucionalización de la planificación, la política pública se subordina al ajuste y estabilización fiscal, el Programa Macroeconómico ejerce primacía

5 1. Antecedentes Históricos La Ley para la Reforma de las Finanzas Públicas (1999) La Ley para la Transformación Económica del Ecuador (2000) La Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, LOREYTF (2002) Crisis financiera y económica, dolarización, a juste fiscal, acuerdos con el FMI, FEIREP; el Programa Macroeconómico de estabilización y ajuste fiscal cobra mayor fuerza y subyuga la acción pública Ley Orgánica para la Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y Racionalización Administrativa de los Procesos de Endeudamiento (2008) Inicia el proceso de reforma pero esta ley es todavía una solución parcial (parche) y debe actualizarse al nuevo marco Constitucional

6 2. Base Teórica Relevante Del Desarrollo al Buen Vivir: El ser humano en comunidad con sus semejantes y en armonía con la naturaleza (nosotros), como sujeto y fin último del sistema económico Derechos Humanos Garantías Constitucionales Plurinacionalidad e interculturalidad Régimen del desarrollo y del Buen Vivir Los instrumentos (presupuesto) al servicio de la calidad de vida (objetivos) Fortalecer la capacidad del Estado para planificar, instrumentar, intervenir e incidir a favor del cambio estructural (estructuralismo latinoamericano y postkeynesianismo): Del Programa Macroeconómico y los objetivos de equilibrio, estabilización y ajuste fiscal a los objetivos del Plan del Buen Vivir Las finanzas públicas como un medio para alcanzar los objetivos del buen vivir: de determinante de la calidad de vida a instrumento subordinado a la política pública La inversión pública: de variable de ajuste a variable instrumental del Buen Vivir

7 2. Base Teórica Relevante Neoliberal Leg. Vigente: LPSP, LOREYTF... Revolución Ciudadana Constitución, PNBV, Política de Gobierno Sujeción Variable instrumental Variable de ajuste Función objetivo Programa Macroeconómico (Objetivos y metas Macro) Metas fiscales y por ende de endeudamiento Gasto Público: especialmente la inversión pública Equilibrios Macro (sujeción de la política al presupuesto) PNBV Gasto Público: inversión pública Resultado fiscal: - Req. Financiamiento Sostenible Buen Vivir (sujeción sostenible del presupuesto a la política)

8 3. Principios Rectores para la Organización Principios constitucionales para la vinculación entre Planificación y Presupuesto: Sujeción a la planificación (Art. 280 y 293) Sostenibilidad fiscal (Art. 286) Coordinación (Art. 226) Ninguna propuesta legal, estratégica u operativa puede contrariar estos tres preceptos rectores: Las finanzas públicas (instrumento) se manejan en función de los objetivos de la planificación (fin) y están subordinadas a estos La utilización de los recursos fiscales debe salvaguardar la capacidad intertemporal de servir a la sociedad con igualdad tanto en la oportunidad como en la cantidad de recursos No se debe establecer por separado competencias aisladas de planificación y finanzas públicas, existen responsabilidades concurrentes que requieren capacidad de acción colectiva entre estos dos ámbitos

9 4. Elementos de Planificación Para el cumplimiento de la Constitución se requieren articular EN LA PLANIFICACIÓN, al menos, tres elementos fundamentales: El Plan Nacional de Desarrollo: Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV) = definición de política para asignación de recursos. La situación macroeconómica y el desempeño fiscal, como una variable perceptible de modificación a través de: Resultado fiscal Requerimientos de financiamiento La inversión pública como instrumento para el desarrollo, que se plantea en función de los objetivos y en la medida de la disponibilidad de recursos para su implementación.

10 5. Instrumentos Constitucionales Definición Política Implementación operativa - Instrumentos Internacionales de derechos humanos - Plan Nacional de Desarrollo (Art. 280) Planes de Inversiones - plurianual - (Art. 339) Programación Presupuestaria Plurianual (Art. 294) Presupuesto General del Estado (Art. 292) El Art. 226 de la Constitución establece el deber de COORDINAR que tienen las entidades del Estado y los servidores públicos. La programación macroeconómica debe ir de la mano con la programación de la inversión pública y las directrices presupuestarias deben realizarse sobre la base del cumplimiento de los objetivos de desarrollo y bajo una estrategia intertemporal de sostenibilidad fiscal.

11 6. Escenarios Macroeconómicos Definición política de la planificación Objetivo: max u= f(u) Sostenibilidad: M = f(iij,gij,fij ) Sujeto a: Definición macroeconómica de la planificación Nos permite obtener: Definición pragmática de la política pública Política pública efectiva, articulada al Plan Nacional: Xij* La definición de la sostenibilidad es parte inseparable del proceso de planificación: Así se opera en: ARGENTINA BRASIL CHILE COLOMBIA COSTA RICA PERÚ URUGUAY

12 7. Ciclo Planificación DIAGNÓSTICO Permite conocer como mejorar EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DEFINICIÓN DE LA FUNCIÓN OBJETIVO INVERSIÓN PÚBLICA Determina una estrategia de largo plazo y los objetivos de mediano plazo SOSTENIBILIDAD FISCAL Permite estimar la disponibilidad de recursos fiscales dado un escenario macroeconómico Permite el cumplimiento de la estrategia y los objetivos PRESUPUESTO

13 8. Ciclo Presupuestario PLANIFICACIÓN PROGRAMACIÓN Refleja una estrategia de largo plazo y los objetivos de mediano plazo Anual Cuatrianual = inercia fiscalista Seguimiento FORMULACIÓN EJECUCIÓN Elaboración del presupuesto en base a la programación Permite el cumplimiento de la estrategia y los objetivos Permite conocer como mejorar Evaluación Retroalimentación RESULTADOS E IMPACTOS

14 9. Funcionamiento Integrado de la Planificación y las Finanzas Públicas SISTEMA DETERMINATE: PLANIFICACIÓN SISTEMA INSTRUMENTAL: FINANZAS PÚBLICAS DEFINICIÓN DE LA FUNCIÓN OBJETIVO Permite estimar la disponibilidad de recursos fiscales dado un escenario macroeconómico Determina los objetivos SOSTENIBILIDAD FISCAL DEFINICIÓN DEL INSTRUMENTO Aplicación del Ciclo Presupuestario Permite el cumplimiento de la estrategia y los objetivos INVERSIÓN PÚBLICA FORMULACIÓN Seguimiento EJECUCIÓN Evaluación Retroalimentación RESULTADOS

15 10. Competencias de los Sistemas SIS. PLANIFICACIÓN SIS. FINANZAS PÚBLICAS Directriz Política Coordinación: SENPLADES / MCPE / MF Responsabilidades concurrentes: a) Evaluación de sostenibilidad macroeconómica (incluye deuda -comité) b) Programación de la inversión pública (no sólo prioridad sino oportunidad) c) Seguimiento y evaluación (integral) Rectoría sobre la Política y la Inversión Pública Construcción de la política pública Viabilidad y aprobación de la política pública Ejecución y seguimiento de la política pública Evaluación de la política pública Gestión de las finanzas públicas Aplicación del ciclo Presupuestario Aplicación instrumental Administración de ingresos fiscales y el financiamiento Administración del Sistema Único de Cuentas del Tesoro Contabilidad Gubernamental

16 11. Instrumentos de Planificación y Política Pública Agendas Sectoriales Instrumento de coordinación sectorial que define las políticas y programas emblemáticos de cada sector y su articulación intersectorial. Ej. Agenda Sectorial de Desarrollo Social. Agendas para la Igualdad Instrumentos formulados por los Consejos para la Igualdad que establecen los mecanismos de transversalización de los enfoques de igualdad en las dimensiones sectorial y territorial de la planificación. Agendas Territoriales Denominadas Agendas Zonales, establecen y jerarquizan las intervenciones del Estado en los territorios, de manera ordenada, complementaria y planificada.

17 11. Instrumentos de Planificación y Política Pública Articulación del Presupuesto a la Planificación a través de: Información Institucional General Desglose de los OEI Plan Plurianual Institucional Plan Operativo Anual

18 12. Planificación de la Inversión Pública: IP = Variable Instrumental Determinar la inversión pública como variable instrumental de la política pública y no como variable de ajuste No se ajusta la inversión a la disponibilidad de un programa fiscal, sino que el programa fiscal plantea ajustes de resultado y financiamiento para tratar de cumplir las necesidades de inversión de manera sostenible

19 13. Planificación de la Inversión Pública: La inversión pública se constituye en una de las herramientas para apuntalar la estrategia de acumulación y redistribución de largo plazo.

20 13. Planificación de la Inversión Pública: La Estrategia de la Inversión Pública Busca canalizar el ahorro interno y externo para la satisfacción de necesidades, la sustitución selectiva de importaciones y el crecimiento endógeno como medios para el Buen Vivir. Orientar la inversión para: P 1: Mantener fuentes de ingreso estratégicas: petróleo, minería y patrimonio natural (terrestre, marino.) P 2. Distribución y redistribución (social y territorialmente): alimentos -soberanía alimentaria- salud, educación básica, vivienda y saneamiento básico (capacidades). P 3. Generar oportunidades: redistribución de medios productivos y crédito productivo.

21 13. Planificación de la Inversión Pública: Orientar la inversión para: P 4. Fomentar Industrias Turismo Comunitario. Nacientes, Parques Industriales y P 5. Especialización de capacidades humanas. P 6. Transferencia de tecnología y conocimiento aplicado (productividad). P 7: Acumulación de capital: Transporte y comunicación (conectividad sistémica). Soberanía y cambio energético (energía renovable)

22 13. Evolución Histórica de la Inversión (Cifras en USD millones. Incluye Gobierno Central, Descentralizadas y Autónomas, Petroecuador y Tesorería) Histórico de Inversión USD MILLONES % de Inversión en relación al PIB anual ,94% TOTAL GENERAL: RELACION INVERSION/PIB 7,39% ,86% ,52% 5,31% 5,28% Consejos Sectoriales conformados de acuerdo al Decreto Ejecutivo 1358 del 29 de septiembre de Información 2008 con corte al 31 de Diciembre, actualizada al 12 de mayo de Inversión 2009 actualizada a 31 de Diciembre de Inversión 2010 actualizada a 04 de Abril de Incluye todas las transferencias establecidad por ley para fines de inversión. 6. Tesoreria año 2000, corresponde a lo que se denominaba Sector de Desarrollo Seccional 7. Datos año 2000, proceden de la conversión cambiaria a dólares ,75% ,51% ,01% % 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% FUENTES: Ministerio de Finanzas

23 14. Plan Plurianual de Inversiones Busca canalizar el ahorro interno y externo para la inversión pública establecida en el Plan Nacional para el Buen Vivir. Tiene tres fases: La planificación de la inversión: en qué invertir? La priorización de la inversión: cómo invertir? La programación de la inversión: cuándo invertir? Con base en este ciclo se construyeron 3 escenarios de inversión

24 14. Plan Plurianual de Inversiones Presupuesto General del Estado CIFRAS EN MILLONES DE DÓLARES ESC 1 ESC 2 ESC 3 DESARROLLO SOCIAL LA PRODUCCIÓN OBJETIVO ESC 1 ESC 2 ESC 3 1. IGUALDAD CAPACIDADES PATRIMONIO NATURAL Y CULTURA POLITICA POLITICA ECONOMICA SECTORES ESTRATEGICOS SEGURIDAD INTERNA Y EXTERNA CALIDAD VIDA NATURALEZA SOBERANIA TRABAJO ESPACIOS PUBLICOS OTRAS ENTIDADES TOTAL IDENTIDAD JUSTICIA PARTICIPAC SISTEMA ECON ESTADO DEMOCRAT FUENTE: SISTEMA DE INVERSIÓN PUBLICA SENPLADES TOTAL

25 15. Seguimiento y Evaluación Para conocer el impacto del uso de recursos (eficacia y eficiencia) es necesario el seguimiento y evaluación SEGUIMIENTO EJECUCIÓN EVALUACIÓN IMPACTOS Y RESULTADOS Esta fase cierra el ciclo de la planificación para la vinculación con el presupuesto, y retroalimenta el ciclo de planificación para conocer hacía dónde estamos avanzando y qué aspectos requieren ser modificados.

26 15. Seguimiento y Evaluación SEGUIMIENTO PRESUPUESTARIO: LIMITACIONES ESTRATEGICAS No verifica si en ejecución los programas y proyectos cumplen con los Objetivos y metas del PNBV No informa sobre generación y calidad del empleo No garantiza que la inversión privilegie la producción domestica No analiza la pertinencia de los proyectos con la Estrategia Territorial del PNBV

27 15. Seguimiento y Evaluación SEGUIMIENTO PRESUPUESTARIO: LIMITACIONES ESTRATEGICAS 1. Existe duplicidad y falta de coordinación en la generación de información 2. No se observa el avance físico 3. No alerta los problemas en términos de tiempos y cumplimiento de cronogramas 4. No alerta problemas de calidad en los proyectos Las instituciones tienen que reportar sus avances en 4 sistemas y no se comparte la información Ejemplo