Equidad en las finanzas públicas

Transcripción

1 Equidad en las finanzas públicas Rafael Alejandro López Valverde Entre los siglos IV y III a.c., producto de la herencia dialéctica Socrática, se esbozó uno de los primeros conceptos de equidad en referencia a lo público, concepto perpetuado en el libro La República (Res Publica) de Platón. Después de mas de 20 siglos de la definición platónica, la Constitución Cubana de 1961, con conocimiento o no de la definición griega, plasmó exactamente la misma en su mas alto nivel de jerarquía legal: Debe darse a cada quien de acuerdo a su necesidad. La antítesis de esta idea de equidad nace del seno del liberalismo económico, que con la sustitución de la palabra necesidad por capacidad transformó totalmente el sentido de la definición. Adicionalmente el liberalismo propugnó desde sus inicios la igualdad del individuo como forma de ruptura de discriminación, por lo menos jurídica. La virtud de ambas aproximaciones, con un bemol en la teoría liberal, radica en que no concibían al individuo como un ente puro sino como un agente con capacidades y necesidades inherentes a su condición humana, capaces de generar productos (v.g. sociales, económicos etc) heterogéneos. Hoy, el mirar atrás, recoger dicha pugna conceptual y lograr mestizajes teóricos y técnicos entre ambos puede convertirse en herramienta de extrema utilidad al momento de diseñar y/o ajustar el actual sistema de trasferencias intergubernamentales de los niveles subnacionales. Graficación del dilema de equidad Para entender la pugna conceptual sugiero remitirnos a un país metáfora. Pensemos que la República de XYZ tiene 5 departamentos con la siguiente característica en su población: Características Generación de No de personas Personas pobres República de XYZ impuestos Departamento A % Departamento B % Departamento C % Departamento D % Departamento E % Cómo deberían redistribuirse los ingresos entre los 5 departamentos? Platón nos sugeriría que utilicemos el criterio de equidad por necesidad y redistribuyamos el 100% de los recursos de acuerdo a los niveles de pobreza de cada departamento, entendiendo a la pobreza en grosso modo como carestía de. Con seguridad la hipótesis de distribución sufriría un claro cuestionamiento ya descrito por Jeremy Bentham en el siglo XVIII. Bentham planteaba que si se asigna todo el dinero a los más pobres, la utilidad del dinero para éstos sería sumamente alta, aunque seguramente utilizarán el monto asignado para su consumo, en contraste, los grupos adinerados por el hecho de que para ellos la utilidad es menor seguramente ahorrarían el dinero y este se traduciría en inversión. Siendo la ecuación ahorro = inversión, un axioma económico, sería

2 errado transferir el 100% de los recursos por el criterio de pobreza, sin embargo, sería miope no hacerlo al menos en una porción mínima. Ahora bien, si pensamos en el molde liberal tenemos dos alternativas adicionales, la primera de ellas consistiría en repartir el dinero de acuerdo a la población de cada departamento. Esta es la forma más tradicional de repartición de las finanzas públicas aunque por lo general este tipo de asignación obvia que la tendencia natural de asentamientos humanos tiene una expresión urbana por lo que se podría estimular indirectamente procesos de migración campo ciudad. La otra posibilidad, esta vez enmarcados en la capacidad, consistiría en repartir el conjunto de dinero de acuerdo a la generación del mismo. Por ejemplo si el departamento D genera el 50% de los impuestos sería lógico que al menos el 50% de los mismos se queden en el departamento. Una penúltima posibilidad que es ajena a las anteriores tres posibilidades, radica en entender que cada departamento tiene el mismo derecho a la asignación. Si este criterio fuese elegido los cinco departamentos recibirían la misma porción. Este criterio rompe con la teoría de la igualdad del individuo al constatarse los índices de asignación per cápita de cada depatamanto, a no ser, si se tuviese departamentos absolutamente idénticos. Finalmente, la opción mas sabia consiste en pensar en el lograr un mestizaje en todas las formas anteriores de asignación. Cómo conectar la enseñaza platónica y liberal al medular y complejo sistema de transferencias fiscales de Bolivia? La respuesta se encuentra, como puede inferirse, en una de las fases más delicadas del sistema de transferencias: los criterios de asignación de recursos. Desde el nacimiento institucional de los gobiernos municipales y las Prefecturas de Departamento en los años 1994 y 1995 respectivamente, ambos recibieron hasta el día de hoy aproximadamente 74 mil millones de Bs. equivalentes a poco más de 9 mil millones de dólares. Estos recursos con excepción del Impuesto Directo a los Hidrocarburos y los recursos de Alivio de la Deuda HIPC II tienen una historia de mas de 10 años de ser transferidos a los niveles subnacionales. Pese a esta realidad que en cierta medida automatizó las transferencias, es escasa la reflexión que se hace hoy en día sobre la pertinencia de utilizar los actuales criterios de transferencias de esta ingente cantidad de dinero. Se utiliza en Bolivia el criterio de capacidad y o necesidad para transferir recursos? En gran medida estos dos conceptos, importantísimos, han sido dejados de lado o se han utilizado de forma sesgada, se ha preferido entender a los espacios territoriales, y a la población que en ellos habita como entes inmoviles y pétreos, sin capacidad de generación asimétrica de desarrollo ni necesidad. La capacidad de generación de riqueza es usada como criterio de transferencia de las regalías (mineras, forestales e hidrocarburíferas) y del IDH, en el entendido de que las prefecturas en el primer caso y los municipios y prefecturas en el segundo reciben una alícuota fija de acuerdo a la producción generada en su departamento, mas obra de la fortuna que de la pujanza regional. En términos de necesidad los recursos HIPC II contribuyeron a apuntalar esta lógica de no invisibilización del individuo mas allá de sus errores que pudieron haber generado un estimulo a la pobreza. A continuación se mostrará un cuadro que pretende, sobre las bases anteriores, analizar uno a uno los recursos procedentes de transferencias fiscales a prefecturas y municipios concluyendo con un cuadro de la actual asignación per capita prefectural para reflejar las distorsiones del sistema.

3 Recursos Municipales Año desde que se transfiere Criterio de distribución Comentario Coparticipación tributaria HIPC II IDH Se utiliza el criterio de igualdad del individuo, es decir, si el municipio de La Paz tiene el 27% de la población del departamento le corresponde el 27 de los ingresos (ver art. 20 de la ley 1551) El objetivo, según los diseñadores del modelo fue, entre otros, frenar la migración campo ciudad. Sin embargo la tasa intercensal de migración campo ciudad tiene tendencia de crecimiento. Se prioriza a los individuos con mayor índice de pobreza logrando equilibrar la asignación de la coparticipación tributaria (ver artículo 9 al 12 de la Ley No 2235) Sin embargo, se ha fomentado el rezago de la pobreza como se puede demostrar a partir de la demanda de los municipios mas pobres en el Dialogo Nacional 2004 de seguir invirtiendo la mayor cantidad de recursos en el sector social y no así en el productivo. El criterio utilizado es el mismo que la coparticipación tributaria con una compensación a los municipios de los Departamentos de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz. (v Pese a la distribución por población se ha distorsionado el sistema puesto que los municipios coparticipan de la asignación previa a prefecturas, que como se verá posteriormente enfatiza en el criterio de igualdad territorial, lo que hace que todos los departamentos excepto Tarija reciban la misma cantidad de recursos

4 Recursos Departamentales Año desde que se Criterio de transfiere distribución Regalía forestal 1995 El criterio utilizado se basa en la capacidad de producción. Las Prefecturas reciben una alícuota de su monto de producción ( ver ley 1700) Regalía minera 1995 El criterio utilizado es por la capacidad de producción. (ver ley 1770) Regalía hidrocarburífera Fondo Compensatorio Departamental 1954 El criterio utilizado es por la capacidad de producción, excepto por la regalía compensatoria a Beni y a Pando que mezcla el criterio territorial por ser compensatoria pero asigna 2/3 a Beni y 1/3 a Pando entendiendo su diferencia demográfica (ver ley 3058) 1994 El fondo compensatorio utiliza el criterio de necesidad pero en una valoración de que la carestía de regalías es una expresión de necesidad (ver ley 1551) Comentario El criterio de capacidad se dibuja claramente en esta regalía, pero capacidad del territorio y no de la gestión institucional El criterio de capacidad se dibuja claramente en esta regalía, pero capacidad del territorio y no de la gestión institucional Por la utilización del criterio territorial en primera instancia se crea una distorsión con al criterio de capacidad que no se refleja en las otras dos regalías. El congelamiento del precio de los carburantes desde el año 2000, hizo que existiera un techo natural para compensar, en contraste las regalías fueron en aumento los últimos años, así que el fondo no fungió como tal desde la escalada de las regalías

5 Año desde que se Criterio de transfiere distribución 25 % del Impuesto 1995 Este es un caso que Especial a los utiliza en la mitad de Hidrocarburos y sus las asignación el derivados. criterio poblacional (12.5%) y en la otra mitad el criterio de igualdad territorial (12.5%) (ver art. 20 ley 1654) Transferencias Este concepto se extraordinarias del aplica solo a desastres TGN naturales y contingencias no planificadas. El techo de asignación no podrá ser superior al 1.0 % del PGN IDH 2005 El criterio de asignación tiene dos características principales, por una parte a los departamentos productores se les asigna una alícuota de acuerdo a su producción mientras a los no productores se les aplica el criterio de igualdad territorial. Adicionalmente existe el criterio de capacidad en el sentido de que se compensa a los departamentos productores que estén por debajo de la asignación de los no productores (ver art 57 de la ley 3058 y DS 28421) Comentario Es la úniva buena aproximación a la combinación de varios criterios El criterio de asignación y de compensación ha producido que todos los departamentos reciban la misma cantidad de recursos excepto Tarija, generando una excesiva subvención por parte del TGN, producto de un mal diseño de asignación

6 COMPARACIÓN DE ASIGNACIÓN PER CÁPITA PRESUPUESTO 2007 Prefecturas Recursos prefecturales per capita en Bs. (presupuesto 2007) Recurso Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando Total Regalía minera Regalía hidrocarburífera Regalía forestal 0,1 0,3 0,1 0,0 0,0 0,7 1,1 2,1 17,8 0,6 Por Coparticipación Tributaria del IEHD Impuesto Directo a los Hidrocarburos Fondo de Compensación Departamental Total Menor índice per capita Mayor índice per capita Municipios Recursos municipales per capita en Bs. (presupuesto 2007) Recurso Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando Total Coparticipación Tributaria HIPC II IDH Total Menor índice per capita Mayor índice per capita