DESARROLLO TERRITORIAL E INSTITUCIONES: UN MARCO CONCEPTUAL.

Transcripción

1 DESARROLLO TERRITORIAL E INSTITUCIONES: UN MARCO CONCEPTUAL. Los procesos de Desarrollo Económico Territorial (DET) requieren de estructuras que aseguren la consecución de los objetivos buscados mediante la implementación de planes compartidos por los actores locales; sin dichas estructuras no resultará viable, para ninguna agenda o estrategia territorial, su transformación en propuestas efectivamente implementables. En ausencia de tales estructuras de implementación y sin una entidad que aporte capacidades gerenciales a la estructuración de las redes locales, la coordinación de actores se torna un proceso difícil y caótico, en tanto la implementación de cualquier estrategia resulta sencillamente imposible.

2 El enfoque institucional de los procesos de desarrollo La escuela neoclásica, que ha devenido en paradigma progresivamente dominante en economía desde fines de la segunda guerra mundial, ha tendido un velo de olvido sobre las variables institucionales a la hora de analizar los procesos de desarrollo económico nacional o sub-nacional. El mundo propuesto por la economía neoclásica es uno sin fricciones, sin instituciones y donde todo el intercambio tiene lugar en mercados perfectamente competitivos. No ha sido sino a partir del resurgimiento de la economía institucional (refrendado por los premios Nobel de Economía a Coase en 1991, a North en 1993 y a Williamson y Ostrom en 2010) que otros modos de visualizar los procesos de desarrollo han comenzado a consolidarse. La Nueva Economía Institucional centra su análisis en una realidad económica caracterizada por costes de transacción y fricciónales positivos (acrecentados al asumirse la presencia de racionalidad limitada de los individuos), en la cual los derechos de propiedad y los mercados son incompletos y las instituciones juegan un papel determinante.

3 Que son las instituciones? Las Instituciones (Rules of Game) son entendidas por la NEI como un conjuntos de reglas formales e informales, que incluyen mecanismos de reforzamiento de su obligatoriedad. El propósito de las instituciones es encauzar en una cierta dirección el comportamiento posible de los individuos para el logro de ciertos objetivos y las instituciones pueden lograr dichos objetivos puesto que poseen estructuras que reducen la incertidumbre y potencian la recursividad entre los actores.

4 Qué son las Organizaciones? las Organizaciones (Players),que son grupos de individuos que se estructuran a objeto de maximizar sus opciones de logro de un objetivo común. Las organizaciones son generalmente confundidas con las instituciones, especialmente cuando poseen un cierto poder y envergadura, sin embargo ellas son instituciones solo en el sentido que su estructura es en sí una micro regla del juego. Sin embargo ellas poseen una especificidad operativa que les aporta una cierta autonomía con relación a las macro reglas del juego, la que depende básicamente de la calidad de las coordinaciones entre los individuos que las componen y de la convicción y consistencia del actuar de estos en pro del objetivo común que los agrupa. En buena parte el cambio institucional es función de la calidad de las organizaciones que lo propugnan, siendo en ello central la claridad de los objetivos de la organización pro-cambio, la eficiencia de las coordinaciones internas en pro de su consecución y la consistencia de las micro reglas institucionales vigentes en el interior de dicha organización con los cambios en las macro reglas institucionales que ellas desean impulsar.

5 Que es la Gobernanza? las Estructuras de Gobernanza son las formas específicas de garantizar los derechos de propiedad en la economía de un territorio dado, minimizando los costos de transacción. Las estructuras de gobernanza de un territorio nacional o sub-nacional se componen de: Reglas, instrumentos, mecanismos subjetivos y expectativas (orden). Restricción de los posibles comportamientos de los individuos mediante el uso de sanciones (poder). Organizaciones que las encarnan Así como las instituciones determinan el espectro de oportunidades existentes en un territorio específico y las organizaciones económicas y de la sociedad civil de este se crean para aprovechar dichas oportunidades, son las estructuras de gobernanza las que integran en un todo coherente a instituciones y organizaciones teniendo como norte el posibilitar el conjunto de transacciones asociadas a un cierto curso estratégico asegurando a la vez la minimización de los costos de transacción asociados a este.

6 En Ecuador parece predominar la idea que son los grandes macro cambios en la definición de los marcos institucionales quienes marcan el curso estratégico de la sociedad, las formas especificas seleccionadas por los territorios para generar modalidades prácticas de interacción en y entre las organizaciones y actores de los procesos de desarrollo, parecen ser consideradas un tema menor y poco relevante. Todo diseño estratégico nacional, que descuide la preocupación generar incentivos a formas organizativas corre el riesgo de promover orgánicas contradictorias a sus declaraciones.

7 Es clave para el DET que el diseño estratégico y la toma de decisiones se realicen desde el territorio, impulsando la participación y el protagonismo de los diferentes actores locales, especialmente los de menor tamaño relativo y a la vez buscando la intervención y colaboración con todos niveles de decisión del Estado, para así optimizar recursos y enfocar esfuerzos. Sin embargo el DET no es una labor que debe asociarse, tal como es frecuente escuchar en Ecuador, solo a los esfuerzos operativos de los Estados Sub-nacionales o GAD, vinculados a planes o programas ministeriales.

8 El DET no puede ser visualizado meramente como una labor de Estado, ni mucho menos de Gobierno, es un proceso participativo que, en un territorio determinado, debe involucrar a los actores tanto del Estado como de la sociedad civil en la elaboración de estrategias territoriales, potenciando la cooperación entre ambos para el diseño e implementación de proyectos comunes que busquen el aprovechamiento de los recursos locales y las oportunidades económicas derivadas del contexto global.

9 Es impensable generar DET si no están involucrados en dicho proceso los Gobiernos Autónomos Descentralizados, de la misma forma que no es posible hacer DET si no está involucrado en este esfuerzo el sector empresarial, integrado por las unidades productivas de todo tamaño y la academia. Cada uno de los actores tiene un rol importante en DET. El fortalecimiento de cada uno en su rol genera un entorno favorable para la gobernabilidad y la generación de capital social.

10 Los Modelos de Gestión del DET COOTAD: La Gestión institucional directa(artículo 276), que queda definida como aquella que realiza cada gobierno autónomo descentralizado a través de su propia institución (sic), mediante la unidad o dependencia prevista en la estructura orgánica que el órgano de gobierno cree para tal propósito. La Creación de empresas públicas (Artículo 277), los gobiernos regional, provincial, metropolitano o municipal podrán crear empresas públicas siempre que esta forma de organización convenga más a sus intereses y a los de la ciudadanía; garantice una mayor eficiencia y mejore los niveles de calidad en la prestación de servicios públicos de su competencia o en el desarrollo de otras actividades de emprendimiento. La Gestión por contrato (Artículo 278), en la cual básicamente los GADs contratan los servicios de una entidad privada para ejecutar por su vía acciones propias de su competencia, cautelando que en la adquisición o arrendamiento de bienes, ejecución de obras y prestación de servicios, incluidos los de consultoría, se observen las disposiciones, principios, herramientas e instrumentos previstos en la Ley que regule la contratación pública.

11 A excepción de las consultoras privadas, cuya labor consistente esencialmente en la realización de estudios y formulación de recomendaciones a los GADs, la modalidad tercera está referida a las figuras de las Agencias de Desarrollo Territorial (ADETs), entidades creadas en ocasiones por los Gobiernos Provinciales como figuras de derecho privado y a las cuales se pueden contratar diversas acciones asociadas al desarrollo productivo de un territorio. Una Agencia de Desarrollo Territorial es un instrumento creado para alcanzar los objetivos del DET, su creación no es un objetivo en sí mismo. Independientemente de su carácter público, privado o mixto, dado su rol instrumental, las ADET como toda agencia, son en definitiva una organización administrativa especializada a la que se confía la gestión de un servicio y que existe siempre que una entidad especializada es autorizada por un principal a suscribir, modificar o cancelar contratos con terceros en su nombre.

12 Las ADET en Ecuador fueron fundadas con recursos y apoyo de la cooperación internacional, potenciadas con la incorporación de diversos actores privados pero, a partir de la puesta en vigencia de la nueva constitución, ellas han pasado, en la casi totalidad de los casos, a ser creadas, refundadas o financiadas casi exclusivamente por los GAD. Las ADET brindan servicios al territorio, entre ellos articular a los actores delos procesos de desarrollo económico, realizar estudios, contar con información actualizada sobre los diferentes aspectos territoriales, enlazar iniciativas nacionales o regionales, brindar apoyo técnico a los GAD sobre DET, proponer proyectos. No obstante la COOTAD asigna el Fomento Productivo como una competencia exclusiva de los Gobiernos Provinciales, en la práctica se observa en Ecuador una multiplicidad de estructuras de dependencia de estas. Existen ADET creadas por medio de una ordenanza de las prefecturas y que por esa razón son entidades de derecho público, dependientes jerárquicamente de estas. Existen ADET creadas por las prefecturas como entidades de derecho privado, inscritas como tales ante el MIPRO, pero cuyo financiamiento es público en su casi totalidad. Existen ADET de derecho privado, creadas por universidades o por asociaciones empresariales, sin embargo estas últimas son una especie casi en extinción por falta de financiamiento apropiado. Existen también ADET creadas como entidades de derecho privado por Municipios de gran tamaño o por gobiernos de Distritos Metropolitanos. Existen dentro del grupo de ADET creadas por GADs algunas en las cuales la máxima autoridad es el Prefecto provincial y otras en las cuales lo es el Alcalde de la ciudad más importante de la provincia, sin perjuicio de participación de ambas autoridades y la presencia, en algunos casos, de financiamiento compartido.

13 Mantener una ADET como una instancia público privada, de derecho privado, favorece la sostenibilidad del proyecto de territorio. Si la ADET pertenece a todos los actores públicos y privados del territorio involucrados en DET, esta debe manejar herramientas de gobernabilidad y transparencia, donde se manejen en términos democráticos las principales decisiones. La ADET debe asumir un liderazgo distinto, que involucra, motiva, fortalece, aglutina, articula y entrega a los actores locales el protagonismo de los procesos. Las ADET deben contar con procesos de gobierno interno que hagan transparente su gestión, establezcan procesos claros de toma de decisiones y niveles de autoridad, creando un entorno socio económico e institucional favorable. La gobernabilidad de una ADET se basa en: El compromiso y voluntad de los actores de trabajar juntos; en la autonomía e independencia de interferencias externas; en la capacidad de brindar servicios de calidad y en la armonía de la concertación público privada.