Mexican Rural Development Research Reports

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1 2010 Mexican Rural Development Research Reports Ejercicio del Presupuesto 2007 para el Sector Rural: Principales Programas - SAGARPA Héctor M. Robles Berlanga Universidad Autónoma Metropolitana - Xochilmilco Reporte 8

2 Ejercicio del Presupuesto 2007 para el Sector Rural: Principales Programas - SAGARPA Héctor M. Robles Berlanga Universidad Autónoma Metropolitana - Xochilmilco Resumen El análisis del ejercicio del presupuesto 2007 de los principales programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) en relación al Índice de Marginación. Tiene la finalidad de ver la incidencia de esta secretaría en el desarrollo de las regiones rurales más pobres del país. El Índice de marginación fue elaborado por el Consejo Nacional de Población (CONAPO), y representa una medida resumen que permite diferenciar entidades federativas y municipios según el impacto global de las carencias que padece la población como resultado de la falta de acceso a la educación, la residencia en viviendas inadecuadas, la percepción de ingresos monetarios insuficientes y las relacionadas con la residencia en localidades pequeñas (CONAPO, 2004). Las categorías de este indicador son: muy alta, alta, media, baja y muy baja. El problema estructural más significativo en el campo mexicano es la pobreza. En el país existen grandes desigualdades regionales en el crecimiento, la dotación de servicios básicos y las oportunidades de empleo y desarrollo de los habitantes. Sin embargo, es en las zonas rurales donde existen las mayores carencias. Por lo que esto configura a lo rural, como otra forma de inequidad. De la población total que vive en los municipios considerados de muy alta y alta marginación, el 92.9 y 76.5%, respectivamente, es población rural. Asimismo, de los 29 millones de personas que habitan en localidades menores a cinco mil habitantes, la mitad vive en municipios de alta y muy alta marginación, mientras que sólo 5% de las personas de localidades mayores a cinco mil habitantes se encuentra en esa condición. Esto significa que existe una relación directa entre ruralidad y marginación. El Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero (PSDAP ) estableció nueve principios rectores para el desarrollo rural sustentable. El segundo principio, Combate a la pobreza en localidades de mayor marginación y grupos prioritarios señala que las acciones que se emprenden con el nuevo PSDAP dan prioridad al combate de la pobreza, el rezago económico y los niveles de seguridad de las zonas rurales, buscando un desarrollo integral y sustentable para beneficiar principalmente a las localidades de mayor marginación y a los grupos prioritarios; para lo cual, contemplan apoyos no sólo para mitigar y solucionar problemas de tipo social, sino también para incrementar los niveles de empleo, productividad, crecimiento económico y bienestar social Contrastar el cumplimiento de dicho principio es el propósito central del presente trabajo. Para ello se le solicitó a la SAGARPA información de 22 programas o acciones de gobierno que son parte del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC). Los datos solicitados se refieren al monto ejercido y número de beneficiarios por sexo durante el año fiscal 2007 a nivel municipal. Los programas de los que se dispuso de información son: 1

3 PROCAMPO Tradicional PROGAN PROCAMPO Capitaliza Programa Agrícola Integral Ingreso Objetivo Emergentes de Comercialización Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural PAPIR Desarrollo Ganadero Investigación y Transferencia Tecnológica Agricultura por Contrato Factores Críticos de Comercialización (Cítricos Dulces) Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural PRODESCA Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural PROFEMOR Desarrollo de Proyectos Agropecuarios Integrales Sementales Bovinos Desarrollo Ganadero (Mejoramiento Genético) Recuperación de Tierras de Pastoreo Fomento Lechero Mejoramiento Genético Fortalecimiento de los Sistemas Producto Pecuarios Fomento Ganadero Apícola Programa de Fomento al Café Si bien no son todos los programas que maneja la SAGARPA, si son los más importantes por los montos que maneja y por las coberturas. Son programas que tienen diferentes propósitos y van dirigidos a distintos tipos de unidades de producción, por lo que se obtiene, tanto la diversidad, como la representatividad, de ahí que el impacto, en estos municipios, debe evaluarse diferencialmente. Lo que permitirá constatar que el esfuerzo en montos y de cobertura estén a la par de la presencia de esta dependencia en las regiones marginadas del país. I. Principales conclusiones 1. La presencia de SAGARPA es marginal, en los municipios de alta y muy alta marginación especialmente en estos últimos municipios donde sólo ejerció el 6.9% de su presupuesto. Lo anterior es contrastante, porque en las regiones pobres del país vive el 80% de las personas que habitan localidades menores a 5 mil habitantes 2. Además de la presencia marginal, los apoyos de esta Secretaría no van dirigidos a la capitalización de las unidades de producción o a darle valor agregado a sus productos, lo que permitiría mejorar los ingresos económicos de la población. En su inmensa mayoría son apoyos de carácter individual para la compra, en el mejor de los casos, para insumos o para la realización de labores productivas. Lo anterior explica por qué el Producto Interno Bruto per cápita en los municipios de muy alta marginación es de 1,522 pesos contra 10,578 pesos que se obtienen en los municipios de baja marginalidad A pesar de la gran oferta de programas de SAGARPA, sólo PROCAMPO Tradicional, Capitaliza, PROGAN y Fomento Café tienen presencia en los municipios marginales del país. El resto de los 1 Héctor Robles, El sector rural en el siglo XXI. Un mundo de realidades y posibilidades. CEDRSSA. México,

4 programas no inciden en las regiones pobres del país. Es decir, se aplica una política bimodal en el campo, para los municipios marginados, apoyos de carácter social conocidos como de combate a la pobreza mientras que, para las zonas productoras del norte, apoyos de la vertiente de competitividad. 4. Este tipo de política explica varios de los resultados que arrojó el VIII Censo Agrícola Ganadero 2007 comparado con lo reportado en el VII Censo En 16 años se mantuvo constante la superficie de riego en 5.5 millones de hectáreas; disminuyeron de 317 mil a 238 mil el número de tractores; las unidades de producción con crédito pasaron de 744 mil a 172 mil, y el tamaño de los predios disminuyó en 7 hectáreas. 6. El ejercicio del presupuesto para el sector rural presenta una serie de problemas que reducen su impacto. Se presentan disposiciones unilaterales que limitan el ejercicio oportuno del presupuesto, entre las que destacan: oficio del Coordinador de Delegaciones invocando responsabilidades al Delegado por estar autorizando el pago de solicitudes sin contraparte estatal; en forma Unilateral SAGARPA exige aportaciones a los Estados en el primer trimestre de cada año (en plena caída de las participaciones federales); la SHCP emite circular estableciendo la obligatoriedad de aportaciones a los Estados a una fecha predeterminada unilateralmente y en su caso solicita la devolución de recursos, y se suspende el proceso de Dictaminacion y publicación de beneficiarios. 6. También explica por qué en las zonas rurales la pobreza se incrementó. De acuerdo con información difundida por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, CONEVAL, entre 2006 y 2008 la pobreza patrimonial en México aumentó, pasando de 42.6% a 47.4%, lo que representó un incremento en 5.9 millones de personas. En el ámbito rural ello significó un incremento de 6.1% equivalente a 2.3 millones de personas. II. Ejercicio del presupuesto en municipios de alta y muy alta marginación 7. De los 29.7 mil millones de pesos ejercidos se tiene que sólo un 6.9% se aplicó en los municipios de muy alta marginación y un 30.6% en los de alta marginación. Es decir, la mayor parte del presupuesto ejercido por la SAGARPA no llega a las regiones más pobres del país. 8. Si el análisis se realiza por el número de beneficiarios encontramos otro comportamiento. El 57.5% de las unidades de producción apoyadas en 2007 se localizan en los municipios con mayor marginación. En síntesis, en las zonas marginadas se entregan menos recursos a más beneficiarios. Podemos concluir que a los productores de bajos ingresos se les apoya con montos más pequeños, lo que significa proyectos de menor escala y de bajo nivel de capitalización. 3

5 Beneficiarios y montos ejercidos con base al Índice de Marginación Cuadro 1 Grado de Monto Porcentaje Beneficiarios Montos marginación $ % Número $ Muy Alta 2,042,694, , Alta 9,114,735, ,350, Media 7,410,948, , Baja Muy Baja No hay dato Total 6,454,373, , ,644,891, , ,813, , ,794,456, ,444, La anterior afirmación, referente a proyectos de menor escala y bajos niveles de capitalización se confirma al analizar los montos otorgados por unidad de producción. A nivel nacional el apoyo per cápita por actividad primaria es de 7,793 pesos mientras que, en los municipios de muy alta marginación se recibió menos de la mitad de esa cantidad ($3,639) y un 255% menos al promedio de los municipios de muy baja marginación. Monto per cápita por unidad de producción y grado de marginación Cuadro 2 Marginación UP Rurales UP Rurales con actividad primaria Muy Alta 3,320 3,639 Alta 5,522 6,391 Media 7,804 9,006 Baja 8,546 9,887 Muy Baja 10,639 12,926 No hay dato 226, ,857 Total 6,759 7, En los programas de SAGARPA existen grandes contrastes. En el Programa Fomento Café, nueve de cada diez beneficiarios viven en municipios de alta y muy alta marginación. Por su parte, los programas Inocuidad de Alimentos, Fortalecimiento Sistemas Productos Agrícola y Pecuario, Emergente Comercialización, Ingreso Objetivo, Salud Animal y Sanidad Acuícola no reportan más del 10% de beneficiarios en este tipo de municipio. Es decir, no sólo son menores los recursos por unidad de producción, sino que aquellos que tienen que ver con mejores condiciones de comercialización y otorgamiento de valor agregado a la producción se encuentran ausentes en los municipios pobres del país. 4

6 11. Los programas que aplican una mayor derrama de recursos en los municipios de alta y muy alta marginación son: PROGAN, PROCAMPO Tradicional y Capitaliza, Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural (PAPIR), Programa Integral y Desarrollo Ganadero. Sin embargo, no guardan proporción entre los montos otorgados y el número de beneficiarios. Por ejemplo el PROCAMPO Tradicional si beneficiara a todas las unidades de producción otorgaría en promedio 1,565 pesos en los municipios de muy alta marginación contra 4,726 pesos en los de muy baja marginación. Situación similar sucede con el PROGAN más no así con Procampo capitaliza en donde se observa un comportamiento similar de acuerdo al grado de marginación, salvo en el grupo de alta marginación en donde la cuota promedio se dispara. En los programas relacionados con activos productivos, comercialización e ingreso las diferencias son aún mayores. Se puede concluir que las cuotas per cápita menores en los casos de PROCAMPO y PROGAN se deben a que los productores de las regiones más pobres del país cuentan con predios habilitados o hatos ganaderos más pequeños que en el resto del país. Para el caso de los otros programas las cuotas tan pequeñas muestran la presencia marginal de estos apoyos en los municipios de muy alta marginación. Cuota per cápita por UP de PROCAMPO Y PROGAN Cuadro 3 Per cápita por Unidad de Producción Programa Muy Alta Alta Media Baja Muy Baja Total PROCAMPO PROCAMPO Tradicional 1,565 2,232 4,019 5,070 4,726 3,254 PROGAN 1,229 2,701 2,753 2,253 2,357 2,397 PROCAMPO Capitaliza Programa Integral Ingreso Objetivo , Emergentes de Comercialización , Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural PAPIR Desarrollo Ganadero La baja presencia de SAGARPA en regiones marginadas se explica también por las bajas coberturas de sus programas. Salvo, Fomento Café y PROCAMPO tradicional que benefician a poco más de la mitad de la población potencial, el resto de los programas no alcanzan más allá del 10% de su población objetivo. Recordemos que la meta a alcanzar fue establecida por las propias instituciones, conforme a los Términos de Referencia de las Evaluaciones de 2007 en donde se señala que la población potencial corresponde a la población total que presenta la necesidad y/o problema que justifica el programa y, por ende, pudiera ser elegible para su atención. Por ejemplo, los niños menores de cinco años de edad que habitan en localidades rurales y que se encuentran en condiciones de pobreza alimentaria 2. 2 Para este ejercicio se consideró como población potencial la definida por SAGARPA y con el dato numérico a partir de la información estadística generada por el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI). Por ejemplo, el número de unidades de producción es el reportado en el VII Censo Agrícola Ganadero; el número de pescadores de la Comisión Nacional de Pesca (CONAPESCA), el número de cafeticultores viene del padrón de productores del sistema producto café concentrado por SAGARPA y la de productores medios y comerciales de la tipología de productores del estudio El sector rural en el Siglo XXI. Un mundo de realidades y posibilidades. 5

7 13. A la falta de presencia en regiones marginadas o las coberturas bajas conforme a la población potencial, se agrega un tercer factor: los programas de SAGARPA en el 2007 no tuvieron beneficiarios en todos los municipios del país. Una vez más resaltan PROCAMPO Tradicional y Capitaliza, PROGAN, PAPIR, PROFEMOR, Fomento Café, Desarrollo Ganadero y Programa Integral. Relación entre beneficiarios atendidos y potenciales de los principales programas de SAGARPA Cuadro 4 Unidad de Beneficiarios Población Institución Vertiente Programa Medida Atendidos Potencial % Fomento café café 293, , Procampo Tradicional agrícolas 2,140,771 3,794, SAGARPA Medio Ambiente Procampo Capitaliza PROGAN Sanidad Vegetal PAPIR Sanidad Acuícola Desarrollo Ganadero Fomento Inversión y Capitalización Acuicultura y Pesca Emergente Comercialización Desarrollo de Capacidades PROFEMOR agrícolas 406,278 3,794, actividad ganadera 208,861 3,163, agrícolas 124,733 3,794, agrícolas 79,373 3,794, Pescadores fuente Conapesca 4, , ganaderas 35,926 3,163, agrícolas 36,022 3,794, Pescadores fuente Conapesca 1, , agrícolas 24,854 3,794, agrícolas 20,184 3,794, agrícolas 18,436 3,794,

8 Ingreso Objetivo Salud Animal Desarrollo Programa Agrícola Integral Fortalecimiento Sistemas Productos Factores Críticos Comercialización Inocuidad de Alimentos Agricultura por Contrato Investigación y Transferencia SNIDRUS Fortalecimiento Sistema Producto Pecuario agrícolas 12,476 3,794, ganaderas 6,395 3,163, agrícolas 7,137 3,794, agrícolas 6,713 3,794, agrícolas 5,508 3,794, ganaderas 4,572 3,163, agrícolas 3,241 3,794, actividad económica 1,869 4,407, actividad económica 460 4,407, ganaderas 134 3,163, Es entendible que algunos programas presenten bajas coberturas municipales, como pudiera ser los acuícolas o pesqueros, porque esta actividad se encuentra muy focalizada. Lo que no es razonable es que las acciones que tienen que ver con comercialización, capitalización y que proporcionan valor agregado no tengan presencia en todas las regiones del país, y como veíamos anteriormente, se encuentren totalmente ausentes de los municipios más pobres y rurales. 14 Una de las características novedosas en el campo mexicano es que se está dando un proceso de feminización del presupuesto destinado al sector rural. SAGARPA no es la excepción pues al menos nueve de sus programas beneficiaron a 20% o más mujeres. El dato ya es relevante pues de acuerdo al VIII Censo Agrícola Ganadero 2007 las UP que son presididas por una mujer son 640,271, que representan el 15.7% del total de las UP censadas con actividad agropecuaria o forestal. 7

9 Cobertura municipal. Principales programas SAGARPA Cuadro 5 Programa Municipios PROCAMPO PROCAMPO Tradicional 2,406 PROCAMPO Capitaliza 1,684 PROGAN 1,503 Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural PAPIR 966 Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural PROFEMOR 959 Programa de Fomento al Café 946 Desarrollo Ganadero 943 Programa Agrícola Integral 653 Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural PRODESCA 437 Desarrollo de Proyectos Agropecuarios Integrales 270 Emergentes de Comercialización 209 Ingreso Objetivo 192 Agricultura por Contrato 87 Factores Críticos de Comercialización (Cítricos Dulces) 78 Sementales Bovinos 58 Investigación y Transferencia Tecnológica 55 Recuperación de Tierras de Pastoreo 55 Desarrollo Ganadero (Mejoramiento Genético) 38 Mejoramiento Genético 36 Fortalecimiento de los Sistemas Producto Pecuarios 22 Fomento Lechero 18 Fomento Ganadero Apícola 4 8

10 beneficiarios por sexo principales programas SAGARPA Cuadro 6 Programa Beneficiarios Hombres % Mujeres % Sin identificar % Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural (PAPIR)* 19,832 9, , Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (PRODESCA)* 7,243 3, , Acuacultura y Pesca* Sanidad Vegetal* 124,224 91, , Apoyo al Ingreso Objetivo y a la Comercialización y Reconversión Productiva 24,854 18, , Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) Tradicional 2,140,771 1,630, , , Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural (PROFEMOR)* 2,357 1, Fortalecimiento de los Sistemas Producto Pecuarios* Fomento a la Inversión y Capitalización* 11,263 8, , Programa Agricultura por Contrato 3,241 2, Programa Ingreso Objetivo 12,476 10, , Programa Factores Críticos de Comercialización (Cítricos Dulces) 5,508 4, Sanidad Acuícola* 4,509 3, Inocuidad de Alimentos* 4,553 3, Desarrollo Ganadero* 13,320 11, , PROGAN 208, , , , Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) Capitaliza 406, , , Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable* Desarrollo de Proyectos Agropecuarios Integrales* 1,863 1, Investigación y Transferencia Tecnológica* Salud Animal*

11 Fortalecimiento de los Sistemas Producto* Programa de Fomento al Café 293, Fuente: elaboración CEDRSSA con datos de las instituciones al mes de julio de Los datos de beneficiarios corresponden a aquellos con solicitudes pagadas, existen más beneficiados con solicitudes recibidas, comprometidas y liberadas 10