El agua como bien económico

Transcripción

1 El agua como bien económico (mercados, tarifas de agua y retribución) Segundas Jornadas de Derecho de Aguas (Lima, Perú, 27 al 29 de agosto de 2014) Por Andrei S. Jouravlev Oficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas ( andrei.jouravlev@cepal.org)

2 1 de 14 Quiénes somos y qué hacemos? Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL): Una de las 5 comisiones regionales de las Naciones Unidas. Misión: Contribuir al desarrollo económico y social de los países. División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI): Áreas de trabajo: Gestión de los recursos naturales: Gestión y legislación del agua (por ejemplo, desde los años noventa participamos en el proceso que culminó en la promulgación de la Ley de Recursos Hídricos en 2009). Creación de organismos de cuenca (por ejemplo, también en aquellos tiempos colaboramos en la consolidación de las Autoridades Autónomas de Cuencas Hidrográficas). Regulación y desarrollo de servicios públicos e infraestructura: Prestación y regulación de los servicios de agua potable y saneamiento (por ejemplo, cooperamos con la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS)). Formas de trabajo: Investigación orientada a la formulación de políticas públicas. Asistencia técnica a los países. Organización de reuniones de expertos y cursos de capacitación.

3 2 de 14 Trabajo en los temas de las Jornadas Investigación orientada a la formulación de políticas públicas: Mercados de (derechos de) agua (reasignación): Mercados de derechos de agua: entorno legal. Los precios, la propiedad y los mercados en la asignación del agua. El Código de Aguas de Chile: entre la ideología y la realidad. Mercados de agua: experiencias y propuestas en América del Sur. Cobros por el agua y por descargas de aguas servidas: Instrumentos económicos para el control de la contaminación del agua. Régimen económico y financiero del agua: Avances legislativos en gestión sostenible y descentralizada del agua. Asistencia técnica a los países: Múltiples países de la región y en otras partes del mundo. Chile: Reforma del Código de Aguas ( ). Banco Mundial ( ); Delegado Presidencial para los Recursos Hídricos (2014). Perú: Autoridad Nacional del Agua (ANA).

4 3 de 14 Instrumentos de gestión del agua Tradicionales Prescriben conductas (reglas) exactas que deben adoptar o seguir los usuarios de agua: Si los usuarios no siguen estas conductas, se aplican sanciones (multas, cese de actividades) que tienen como objetivo obligarlos a cumplir con la regulación. Económicos Se crean incentivos económicos y financieros para fomentar o incentivar conductas deseadas: Se deja a los usuarios en libertad de acción para que decidan cómo responder a estos incentivos económicos, dentro de los límites establecidos por la autoridad. Esto permite superar la asimetría informativa entre los usuarios y la autoridad. Se generan incentivos dinámicos a la adopción y desarrollo de tecnologías y prácticas más eficientes para la utilización y protección del agua.

5 4 de 14 Instrumentos económicos Funciones de gestión Asignación (y reasignación) del agua Control de la contaminación hídrica Tipos de instrumentos económicos Cobros y pagos Cobros por el uso (extracción) del agua (cruda) Casi universal Cobros por descargas de aguas servidas Muy frecuente Creación de mercados Mercados de (derechos de uso de) agua Mercados de permisos de descarga Poco común Muy poco común Los cobros se utilizan principalmente como instrumentos financieros, con el objetivo de recaudación de fondos, mientras que instrumentos económicos buscan generar incentivos. En la práctica la diferencia es poco clara (todo cobro genera incentivos).

6 5 de 14 Por qué interés en estos instrumentos? En muchas cuencas, el sector hídrico está entrando a una fase madura de su desarrollo: Caracterizada por una oferta inelástica de nuevos recursos, creciente demanda de agua, e intensa competencia entre usos y usuarios: A medida que el agua disponible es cada vez más escasa en relación con las demandas de la sociedad, la atención se desplaza del interés en la asignación de nuevos recursos y gestión de la oferta, hacia la reasignación de recursos existentes y gestión de la demanda. Requerimientos de desarrollo económico: Derechos seguros y estables constituyen una condición esencial para fomentar la inversión en el desarrollo del potencial económico del recurso. En una economía cada vez más dinámica, los usuarios necesitan mayores grados de flexibilidad para ajustarse a condiciones cambiantes. Búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento: Los instrumentos económicos entrañarían un doble dividendo (pueden generar ingresos).

7 6 de 14 Cobros por el uso del agua (descargas) Se usan ampliamente en (casi todo) el mundo y en la región: Brasil ( cobrança por el uso de los recursos hídricos): Fomentar el uso racional de agua y generar recursos para inversiones en la recuperación y protección de cuencas (más de 110 millones de dólares al año). Colombia: Tasas Retributivas por Contaminación Hídrica: Inversión en descontaminación y monitoreo de la calidad del agua, más gastos de implementación de la autoridad ambiental (se recauda más de 30 millones de dólares al año). Tasas por Utilización de Agua: Actividades de protección, recuperación y monitoreo del recurso, más gastos de implementación de la autoridad ambiental (se recauda unos 6 millones de dólares al año). México (existen varios cobros relacionados con el agua): Por uso del agua, por descargas de aguas residuales, por expedición o prórroga de títulos de asignación, etc. (se recauda más de millones de dólares al año). En general, los valores tienden a ser bajos, los cobros no se aplican a todos los usuarios ni en todo el territorio, existe gran diferencia entre facturación y recaudación (mora), y la implementación ha sido lenta.

8 7 de 14 Características de diseño institucional Cobros volumétricos (medición o determinación presuntiva): En algunos casos, se cobra sólo en lo que exceda el volumen concesionado o en lo que rebasen los límites máximos permisibles. De acuerdo con la zona de uso o de descarga o la fuente: O se fijan tarifas mínimas homogéneas a nivel nacional y se usan factores regionales que incrementan esta tarifa en función de condiciones locales. Valores diferenciados por usos: En muchos casos, se busca mayor diferenciación: contra el mensaje de la teoría? Reajuste de acuerdo con el cumplimento de las metas (descontaminación). Es común que ingresos tengan destino específico (organismos u objetivos). En muchos casos, se implementan a nivel de cuencas. Implementación gradual: Por ejemplo, se empieza con el 10% del valor y se incrementa cada año en 15%. Trato preferente para la agricultura: Pero se trata del uso predominante en la región, que además es muy heterogéneo.

9 8 de 14 Servicios de agua y saneamiento Este sector tiende a ser considerado sujeto ideal de cobro: Pocos pero grandes usuarios (en comparación con agricultura). En su abrumadora mayoría está en manos del Estado o municipios. Pero, por otro lado: Sector con grandes necesidades de inversión y déficits financieros. Cobros pueden generar incentivos dudosos o contradictorios: Si los paga el prestador, se afecta su capacidad para financiar inversiones. Si se transfieren a los consumidores, podrían generar incentivos para la reducción de consumo (con micro-medición), pero no para el control de agua no contabilizada, ni para tratamiento de descargas de aguas servidas. Conclusión: Hasta que el sector se consolide, el diseño de los cobros debería centrarse en, más que incentivos, su contribución al financiamiento de la administración del recurso y cofinanciamiento de inversiones.

10 9 de 14 Qué es un mercado de agua? A medida que el agua disponible sea cada vez más escasa en relación con las demandas crecientes de la sociedad, la atención se centra en su reasignación: En algún momento, nuevos usuarios podrán obtener agua sólo mediante la reasignación de recursos que ya están en uso. El mercado de agua es un método de reasignación del agua mediante el libre (pero sujeto a la regulación) intercambio de derechos o permisos de uso de agua: Venta, arriendo, contratos de opción, etc. De este modo, los derechos de agua irán pasando de los usos menos rentables a los más rentables, maximizando así el valor económico obtenido del recurso. En el norte de Chile, los precios superan los 50 mil dólares por litro por segundo (los 100 mil en algunos casos). En la zona central y en el sur, los precios son inferiores a dólares.

11 10 de 14 Experiencia de Chile: Ventajas Los mercados de agua han sido relativamente eficientes, aunque poco activos, en reasignar el agua desde los usos de menor valor a los de mayor valor: Para reasignar el agua de la agricultura (en particular, de productores marginales) a los usos urbanos e industriales (en especial, mineros). Han permitido dar una rápida respuesta a las demandas de agua de actividades de gran importancia: Económica (minería): Por cada millón de dólares de inversión en minería se requiere cerca de un litro por segundo (costo del agua se estima en hasta el 10% de la inversión). Social (abastecimiento humano en las ciudades): En las áreas en proceso de urbanización, lo que hubiera sido más difícil y conflictivo utilizando procedimientos administrativos centralizados. El arriendo de derechos ha ayudado a mitigar el impacto de las sequías (agricultura de exportación).

12 11 de 14 Experiencia de Chile: Limitaciones Salvo áreas geográficas con características favorables, no se han generado mercados profundos ni dinámicos (tampoco en EE.UU.): Sistemas con buena infraestructura de transporte (asignación volumétrica), capacidad de almacenamiento, eficiente administración y organización, etc. No reasignan grandes volúmenes de agua: Mercados con pocos participantes e infrecuentes transacciones. Precios están fuertemente influenciados por factores locales y transacciones individuales, y no reflejan el valor del agua: Alta dispersión de precios (10-45 veces), inclusive en una misma cuenca. No han sido un factor determinante en el fomento de la eficiencia en el uso de agua. Salvo casos puntuales (EE.UU.), los mercados no han sido útiles para resolver los problemas sociales y ambientales.

13 12 de 14 Regulación de transacciones Las características físicas y económicas de agua condicionan el diseño de sistemas de su (re)asignación: El reúso del agua en forma sucesiva a lo largo de las cuencas causa un alto grado de interdependencia entre los usos y usuarios: Transacciones pueden afectar a otros usuarios y a valores ambientales y sociales. Se requiere regulación para evitar transferencia de externalidades: Efectos sobre el caudal de retorno: Los derechos normalmente se definen en términos de extracciones, mientras que los efectos en los usuarios agua abajo y en la sustentabilidad del recurso dependen del uso consuntivo. Efectos sobre los usos no consuntivos (biodiversidad, recreación, etc.): Cualquier transferencia de derechos consuntivos en dirección de aguas arriba disminuirá el caudal disponible entre los puntos intermedios para los usos no consuntivos. Efectos sobre el área o cuenca de origen: Impactos financieros, sociales, culturales y ambientales sobre las zonas o cuencas desde las cuales el recurso se transfiere (aunque no siempre representan pérdidas económicas reales).

14 13 de 14 Problemas comunes Muchos usuarios están funcionando sin derechos de agua formalizados ni inscritos (y sin permisos de vertimiento): No se tiene información sobre los volúmenes que extraen (o descargan) ni de los sitios de captación o descarga. No respetan las condiciones de extracción o vertimiento. Debilidad de muchas autoridades de aguas: Debilidades en sistemas de control y monitoreo del recurso y usuarios: Recursos provenientes de los cobros pueden ayudar a superar estas debilidades. El hecho de poder cobrar genera incentivos positivos para la administración. Fuerte resistencia de los usuarios a los cobros: Informalidad En especial, en agricultura, sector estatal y servicios de agua potable. Largos períodos de implementación y de baja facturación. Si los cobros no tienen destino específico, son vistos como impuesto.

15 14 de 14 Conclusiones El diseño de instrumentos económicos debe considerar: Impacto en la competitividad (costos de los usuarios). Impacto en la pobreza (exenciones en función del ingreso, y no de sector). Compatibilización con los sistemas tarifarios en servicios públicos. Incentivos para la eficiencia: Ningún instrumento económico será efectivo en la generación de incentivos si existen subsidios generalizados al uso del agua. Dificultad de compatibilizar eficiencia hídrica y sustentabilidad de usos. Instrumentos económicos son herramientas complementarias: Su funcionamiento se basa en instrumentos convencionales que no se encuentran suficientemente consolidados en los países de la región. Se usan básicamente como instrumentos financieros, más que para generación de incentivos.

16 Muchas gracias por su atención! Segundas Jornadas de Derecho de Aguas (Lima, Perú, 27 al 29 de agosto de 2014) Por Andrei S. Jouravlev Oficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas ( andrei.jouravlev@cepal.org)