RENTABILIDAD SOCIAL DE PROGRAMAS Boletín

Transcripción

1 RENTABILIDAD SOCIAL DE PROGRAMAS Boletín I. DESCRIPCIÓN REFERENCIA : Modifica la ley orgánica constitucional del Congreso Nacional con el objeto de analizar la rentabilidad social de algunos programas del Estado INICIATIVA : Moción de los diputados Sras. Cristi, Molina y Nogueira, y Sres. Bobadilla, Gutiérrez, Kast, Recondo, Sandoval, Urrutia y Van Rysselberghe ORIGEN : Cámara de Diputados COMISIÓN : De Constitución, Justicia y Reglamento INGRESO : 29 de septiembre de 2010 ARTICULADO : Artículo único, que modifica el inciso final del artículo 19 de la ley orgánica constitucional del Congreso Nacional II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LyD 1.- El examen de la rentabilidad social de determinados proyectos de inversión es una práctica necesaria para una correcta ejecución presupuestaria; desde este punto de vista, la proposición del proyecto es correcta. 2.- Sin embargo, la moción exige el análisis de rentabilidad social en forma amplia e indeterminada. No todos los gastos que figuran en la ley de presupuestos pueden ser necesariamente objeto de un análisis de esta naturaleza. De hecho, solo algunos 1

2 proyectos de inversión son susceptibles de una evaluación de rentabilidad social. 3.- Por lo tanto, de no circunscribirse la exigencia legal a determinados proyectos (lo que presenta el inconveniente de que podría variar en el tiempo este criterio), parece preferible dejar esta materia en manos de la propia Comisión de Presupuestos del Congreso Nacional, y que sea ella misma quien determina cuándo y respecto de qué proyecto se pediría un cálculo de su rentabilidad social, la que en la actualidad, mediante las atribuciones de la Comisión de Presupuestos, ya puede ser realizada. III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY Se propone incluir, como parte integrante de la ejecución presupuestaria que hace la comisión especial de hacienda, la rentabilidad social (aunque el proyecto no es explícito, se supone que se refiere a los proyectos de inversión susceptibles de ser apreciados según su rentabilidad social). Para mayor información ver proyecto de ley en el Anexo IV. COMENTARIOS DE MÉRITO 1.- Aspecto formal. La formulación del proyecto no es completamente ilustrativa sobre la redacción que tendría el inciso cuarto del artículo 19 de la ley orgánica constitucional del Congreso Nacional, que se viene proponiendo. En efecto, y como puede verse en el anexo respectivo, se introduce en dicho inciso la expresión y su rentabilidad social y seguidamente se presenta la primera oración del inciso, prescindiéndose de lo demás. El inciso cuarto es más extenso que la parte que se transcribe como proyecto de ley, y en lo que concierne a la modificación propuesta, el texto completo de este inciso quedaría con la siguiente redacción: Para los efectos de realizar el seguimiento, la comisión especial podrá solicitar, recibir, sistematizar y examinar la información relativa a la ejecución presupuestaria y su rentabilidad social que sea proporcionada por el Ejecutivo de acuerdo a la ley, poner dicha información a disposición de las Cámaras o proporcionarla a la comisión especial que deba informar el siguiente proyecto de Ley de Presupuestos. Contará para ello con una unidad de asesoría 2

3 presupuestaria. En caso alguno esta tarea podrá implicar ejercicio de funciones ejecutivas, o afectar las atribuciones propias del Poder Ejecutivo, o realizar actos de fiscalización. Aunque el enunciado del artículo único no lo explicita, se la redacción parcial que en él se contiene del inciso cuarto, se entiende que la nueva frase se introduce la primera vez que aparece el término presupuestaria y no la segunda vez, en la oración siguiente. Ahora bien, siempre en cuanto a su aspecto formal, el actual inciso cuarto ya parece estar sobrecargado al expresar las acciones que quedan dentro de las facultades de la comisión especial de presupuesto. En efecto, dicha comisión debe funcionar con motivo del estudio y discusión de la ley de presupuestos a partir del mes de septiembre de cada año y, posteriormente, para efectuar, durante el año presupuestario, el seguimiento de su ejecución. En esta función, según la norma vigente, podrá solicitar, recibir, sistematizar y examinar la información relativa a la ejecución presupuestaria, a lo cual el proyecto agrega y su rentabilidad social. Al tenor, entonces, de la proposición legislativa, se trataría de solicitar, recibir, sistematizar y examinar la información relativa a la rentabilidad social de la ejecución presupuestaria, lo que parece exceder la intención de los autores de la moción. En efecto, no todo el presupuesto es susceptible de ser apreciado por su rentabilidad social. Falta, entonces, desde el punto de vista formal, pero con incidencia en el fondo de la proposición, una precisión sobre qué es, concretamente, lo se pretende apreciar según su rentabilidad social. 2.- Medición de la rentabilidad social. La rentabilidad social no es un concepto fácil de definir. Es el resultado de un proceso denominado evaluación social o evaluación socioeconómica, dentro del concepto de evaluación de proyectos. En resumen, puede ser útil señalar que existe también una evaluación privada que incluye una evaluación financiera y una evaluación económica del proyecto. La primera considera los flujos en dinero, sean propios o prestados, lo que determina la capacidad financiera del proyecto y la rentabilidad del capital propio que se va a invertir. La evaluación económica, por su parte supone que todas las compras y ventas son al contado y que todo el capital es propio; por lo tanto, prescinde de la evaluación financiera. Obviamente, la evaluación económica debe dar una diferencia positiva (entre lo que se compra y lo que se vende) para considerar rentable el proyecto. Para la evaluación real, lo que interesa es el flujo de los recursos reales (bienes y servicios) sean utilizados o bien producidos por el proyecto. En este caso, lo que se compara es la situación del país con y sin el proyecto que se está evaluando. De esta forma, los costos y beneficios podrán ser distintos de una evaluación privada económica, porque a) los valores (o precios) sociales de bienes y servicios difieren de los que paga o recibe el inversionista 3

4 privado, o b) parte de los costos o beneficios recaen sobre terceros (es el caso de las llamadas externalidades o efectos indirectos) 1. La Rentabilidad Social, como se observa, presenta un entorno bastante abstracto. Hacerlo operativo, requiere de el uso de muchos supuestos, cuya arbitrariedad va a depender mucho del tema particular del que se esté tratando. Esto significa que, en la práctica, las mediciones de rentabilidad social van a tener un grado de confiabilidad muy heterogéneo. No sería adecuado que el financiamiento de un programa dependiera exclusivamente de alguna medida de rentabilidad social, como podría ser la tasa interna de retorno (TIR). Lo atractivo y fácil de interpretar de una medida como la TIR podría conducir a que se exagere su importancia al momento de tomar decisiones. Los flujos de beneficios sociales podrían ser altamente manipulables, especialmente cuando requieren valorizar beneficios no observables (como una disposición a pagar o alguna externalidad), y que constituyen un componente esencial de la evaluación social de proyectos. Los programas del gobierno son muy heterogéneos y no sería conveniente compararlos usando una misma medida que tiene más sentido para el caso de otros proyectos de inversión, por lo que una misma metodología podría no ser la más relevante para varios de ellos. Por lo tanto, si se quisiera imponer por ley una evaluación de la rentabilidad social, sería necesario precisar a qué proyectos se referiría específicamente, siempre que exista seguridad de que la naturaleza del proyecto permite ser evaluado desde este punto de vista. En todo caso se tratará de proyectos de inversión financiados con recursos públicos, y no de cualquier gasto con recursos públicos (cosa distinta es que se analice la eficiencia del gasto público en distintas esferas, como por ejemplo, el gasto en personal en una determinada repartición, para determinar si ese gasto corresponde o no al óptimo, lo que no es una evaluación social de un proyecto). También podría ser preferible no forzar a la Comisión de Presupuestos a exigir o efectuar, con carácter amplio, una evaluación de la rentabilidad social, dispuesta por la ley; sino que, caso a caso y según criterios de oportunidad y prudencia política, sea la misma Comisión la que en definitiva determine cuándo solicitará dicho examen y respecto de qué proyectos de inversión; pero no de todo el presupuesto como se desprende de la redacción propuesto en el proyecto de ley. El artículo 19 vigente de la ley Orgánica Constitucional del Congreso ya le da a la Comisión facultades suficientes. 1 Al respecto puede verse Ernesto R. Fontaine, Evaluación Social de Proyectos, undécima edición, Ediciones Universidad Católica de Chile, 1997, págs. 21 y ss, especialmente pág. 35; además, véase el Anexo sobre Los Efectos Indirectos de los Proyectos, su Evaluación y su Impacto Distributivo, págs. 439 y ss. 4

5 V. ANEXO: PROYECTO DE LEY Artículo único: Para incorporar en el inciso cuarto del artículo 19 2, de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, entre las palabras presupuestaria y que la siguiente oración: y su rentabilidad social Para los efectos de realizar el seguimiento, la comisión especial podrá solicitar, recibir, sistematizar y examinar la información relativa a la ejecución presupuestaria y su rentabilidad social que sea proporcionada por Ejecutivo de acuerdo a la ley. 2 El texto íntegro, vigente, del artículo 19 es del siguiente tenor: Artículo 19.- El proyecto de Ley de Presupuestos será informado exclusivamente por una comisión especial, que se integrará con el mismo número de diputados y de senadores que establezcan las normas reglamentarias que acuerden las Cámaras. Formarán parte de ella, en todo caso, los miembros de sus respectivas comisiones de hacienda. La comisión será presidida por el senador que ella elija de entre sus miembros y deberá quedar constituida dentro del mes de septiembre de cada año. Esta comisión especial fijará en cada oportunidad sus normas de procedimiento y formará de su seno las subcomisiones que necesite para el estudio de las diversas partidas del proyecto, sin sujeción en ellas a la paridad de que trata el inciso anterior. Con todo, una vez concluida la labor que corresponde a la comisión especial constituida conforme a los incisos anteriores, ésta podrá seguir funcionando para el solo efecto de realizar un seguimiento de la ejecución de la Ley de Presupuestos durante el respectivo ejercicio presupuestario, hasta que se constituya la siguiente comisión especial que deba informar un nuevo proyecto de Ley de Presupuestos. Para los efectos de realizar el seguimiento, la comisión especial podrá solicitar, recibir, sistematizar y examinar la información relativa a la ejecución presupuestaria que sea proporcionada por el Ejecutivo de acuerdo a la ley, poner dicha información a disposición de las Cámaras o proporcionarla a la comisión especial que deba informar el siguiente proyecto de Ley de Presupuestos. Contará para ello con una unidad de asesoría presupuestaria. En caso alguno esta tarea podrá implicar ejercicio de funciones ejecutivas, o afectar las atribuciones propias del Poder Ejecutivo, o realizar actos de fiscalización. 5