LA REPRESENTACIÓN DE LOS USUARIOS EN LA ADMINISTRACIÓN HIDRÁULICA AND ALU ZA

Transcripción

1 LA REPRESENTACIÓN DE LOS USUARIOS EN LA ADMINISTRACIÓN HIDRÁULICA AND ALU ZA Pedro Parias Fernández de Heredia, Secretario General de FERAGUA Ana Loaiza Gallego, Abogada de FERAGUA I. CONCEPTO DE USUARIO En el ordenamiento jurídico estatal no existe una definición legal de usuario del agua. Pero tradicionalmente se ha considerado usuarios a aquellas personas físicas o jurídicas que cuentan con un título suficiente para el uso privativo del agua, sea consuntivo o no. Título suficiente es aquel que proviene de la ley, el derecho histórico o de la actuación administrativa (concesión o autorización), lo que excluye a los vecinos que se sirven de un sistema de abastecimiento urbano. El Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas (en adelante TRLA) exige, con carácter básico, que los usuarios de una misma toma o concesión se constituyan en Comunidades de usuarios, dentro de las cuales, el artículo 81 del TRLA se refiere de forma expresa a las Comunidades de regantes: cuando el destino dado a las aguas fuese principalmente el riego, se denominarán comunidades de regantes. De esta manera, como ha dicho D. Juan Valero de Palma, las Comunidades de regantes no son una mera respuesta voluntarista en satisfacción del lícito derecho de asociación, sino que constituyen un elemento necesario para lograr la adecuada gestión de las aguas públicas, y así se les confiere la naturaleza de Corporaciones de Derecho Público (artículo 82 del TRLA) a las que inviste de potestades administrativas (artículo 83 del TRLA). En este sentido, la normativa de aguas estatal ha colocado tradicionalmente a los usuarios en una situación prevalente a la del resto de ciudadanos y, en la práctica, las Comunidades de usuarios ha jugado un papel fundamental en el uso sostenible y eficiente de los ecosistemas hidráulicos y en la gestión eficaz del recurso. 1

2 II. PARTICIPACIÓN DE LOS USUARIOS EN LOS ÓRGANOS DE LAS CONFEDERACIONES HIDROGRÁFICAS La participación ciudadana en el ámbito de la Administración hidráulica es una cuestión de larga tradición en el Derecho de aguas español, que hunde sus raíces en el origen de las Confederaciones hidrográficas surgidas en el primer tercio del siglo pasado. En la configuración de las Confederaciones Hidrográficas se ha atendido tradicionalmente a un concepto estricto de usuario. Otros intereses sobre el agua sólo han estado presentes en el Consejo del Agua, como órgano de participación en la planificación y en la Comisión Permanente. Esta es una de las diferencias esenciales respecto de la Administración hidráulica andaluza, que procedió desde sus inicios a la incorporación de representación de otros intereses colectivos sectoriales incluso en los órganos de gobierno y de gestión, ampliando el concepto de usuario y considerando como tales a los usuarios sociales, denominados indirectos. III. LA REPRESENTACIÓN DE LOS USUARIOS EN LA ADMINISTRACIÓN HIDRÁULICA AND ALUZA. Desde la creación de la Agencia Andaluza del Agua, el 1 de enero de 2005, como Administración hidráulica andaluza, se ha promovido la incorporación en sus órganos colegiados de otros intereses colectivos, distintos de los tradicionales usuarios (titulares de un derecho privativo sobre el uso del agua), incluso en los órganos de gobierno de la Agencia. Así, en las Comisiones del Agua (definidas en los Estatutos de la Agencia como órganos colegiados de participación administrativa en la planificación, gestión y administración en los respectivos Distritos Hidrográficos), participan colectivos de consumidores, empresarios, sindicatos, entidades medioambientales o universidades. De forma transitoria, los vigentes Estatutos de la Agencia Andaluza del Agua (Decreto 2/2009, de 7 de enero) disponen que hasta tanto se proceda a la regulación y constitución de las Comisiones del Agua, se estará al régimen que estableció el Decreto 55/2005, de 22 de febrero, para los Distritos Hidrográficos Mediterráneo, Guadalete-Barbate y Tinto-Odiel-Piedras y al régimen jurídico de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir para el Distrito Hidrográfico del Guadalquivir. 2

3 En la composición del Pleno de las Comisiones del Agua de los Distritos Hidrográficos Mediterráneo, Guadalete-Barbate y Tinto-Odiel-Piedras (equiparable al Consejo del Agua de la cuenca), conforme al art. 16 del Decreto 55/2005, la representación de los usuarios está configurada de la siguiente manera: - Cuatro en representación de los usos agrarios - Dos de los usos urbanos - Uno de otros usos. - Cuatro de organizaciones representativas de regantes y agricultores. - Dos de organizaciones representativas de los abastecimientos urbanos. - Dos de organizaciones representativas de consumidores. Además, se integran en la composición de las Comisiones a siete representantes de otros intereses sectoriales, con la siguiente distribución: - Dos de organizaciones sindicales - Dos de organizaciones empresariales - Uno de asociaciones de vecinos. - Uno de asociaciones ecologistas. - Uno de universidades andaluzas. En la Comisión Permanente (equiparable a la Junta de Gobierno), regulada en el artículo 18 de los Estatutos aprobados por el Decreto 55/2005, de 22 de febrero, la representación de los usuarios y demás ciudadanos es la siguiente: - Seis representantes de los usuarios de cuenca, de los que tres corresponderán los usos agrarios, usos urbanos y otros usos; uno a organizaciones representativas de regantes y agricultores; uno a organizaciones representativas de los abastecimientos urbanos; uno a organizaciones representativas de consumidores. - Tres representantes del grupo de organizaciones defensoras de la naturaleza, organizaciones representativas de intereses económicos y sociales y del conocimiento tecnológico y científico, de los que dos pertenecen a organizaciones sindicales y organizaciones empresariales y uno de asociaciones de vecinos y asociaciones ecologistas. 3

4 Vemos en la configuración de las Comisiones del Agua, tanto cuando funciona en Pleno como en Comisión Permanente, no sólo que se hayan introducido representación de otros intereses sectoriales sobre el agua, sino que a los representantes de los consumidores se les ha incluido en el grupo de usuarios, cambiando la concepción tradicional que del usuario se había tenido en el Derecho de aguas. Con los órganos de gestión de la Agencia Andaluza del Agua ocurre lo mismo. En el seno de cada Comisión del Agua existen Comités de Gestión y su composición, según la Orden de 31 de mayo de 2007, deberá atender al criterio de representación adecuado a los intereses afectados en cada caso y en especial, el régimen concesional y derechos de los usuarios. Estos Comités de Gestión asumen las funciones que el TRLA atribuye a la Junta de Explotación y la Comisión de Desembalse de los Organismos de Cuenca. La participación ciudadana en los Comités de Gestión se establece de la siguiente manera: - Por las organizaciones socioeconómicas, un representante de las organizaciones sindicales, de las asociaciones de vecinos, de las organizaciones empresariales y de las asociaciones ecologistas más representativas en el ámbito del comité. - Por los usuarios: 1. Un representante de las organizaciones de regantes más representativa en el ámbito del comité de gestión. 2. Un representante de la organización de agricultores más representativa en el ámbito del comité de gestión. 3. Un representante de la organización de consumidores, designada por el Consejo Andaluz de Consumidores. 4. El siguiente número de representantes de los usos agrarios, urbanos y otros: 4

5 CUENCA MEDITERRANEA ATLÁNTICA OTROS USOS COMITÉ AGRAR TOT URBANO TURISTIC INDUSTRI GE GESTIÓN IO AL O AL Campo de Gibraltar Málaga-Costa del Sol 4 Occidental Axarquía Granada Poniente Almeriense Sierra de Gador- Filabres Sierra Filabres- Estancias TOTAL Guadalete Barbate Huelva TOTAL Volvemos a encontrar en los órganos de gestión que a los representantes de los consumidores se les incluye en el grupo de usuarios. Este cambio en la concepción del tradicional concepto de usuario, va a quedar plasmado en la nueva Ley de Aguas de Andalucía, que introduce como novedad con respecto a la legislación estatal, una definición del concepto de usuario y la inclusión de los consumidores en dicho concepto. Así, dispone el artículo 4.21 del Proyecto de Ley de Aguas de Andalucía que «Se considera usuario del agua: a) En el supuesto de abastecimiento de agua por entidad suministradora, a la persona física o jurídica titular del contrato con dicha entidad. b) En las captaciones propias, a la persona física o jurídica titular de la concesión administrativa de uso de agua, autorización para el uso o titular de un derecho de aprovechamiento y en su defecto, a quien realice la captación». 5

6 Desde FERAGUA, a lo largo de todo el procedimiento de elaboración de la Ley de Aguas, hemos discutido esta definición legal de usuario, sosteniendo la conveniencia de mantener el concepto tradicional de usuario. Sin perjuicio de la representación que ha de tener el conjunto de la ciudadanía en la planificación y el asesoramiento a la Administración hidráulica, a fin de cumplir los mandatos de la Directiva marco del Agua y la nueva tendencia medioambientalista del Derecho del agua, hemos defendido que cuando se trate de la representación de los usuarios en los órganos de gobierno y gestión de la Agencia Andaluza del Agua se atienda a un concepto estricto del mismo, participando en dicha gestión sólo quien gestiona de forma efectiva y eficiente los recursos hidráulicos. Como ha mantenido D. Antonio Embid Irujo, pensamos que sumar la representación ciudadana a la representación de los usuarios en los órganos de gestión y gobierno de la Administración va a provocar irremediablemente que los órganos administrativos se conviertan en pequeños parlamentos del agua, poco hábiles para realizar verdaderas tareas de gobierno y gestión de los recursos hídricos. Lo adecuado en la Ley de Aguas de Andalucía hubiera sido mantener el concepto tradicional de usuario y considerar como tal, en todo caso, a aquellas personas que detenten un título que otorgue un derecho al uso privativo de las aguas, y como público a quienes carecen de este título y presentan un interés puramente sectorial. Aquí tendrían cabida desde las organizaciones ecologistas, de consumidores, sociales, de intereses profesionales o económicos y, particularmente, expertos, ya sean estos procedentes de las universidades o de otros foros. BIBLIOGRAFÍA - La gestión de las Confederaciones Hidrográficas, un modelo sostenible. Daza Sierra, Carmen; Parias Fernández de Heredia, Pedro. Zaragoza, 18 de junio de La participación de los usuarios e interesados. Valero de Palma Manglano, Juan. II Congreso Nacional de Derecho de Aguas. Murcia, 23 de noviembre de Ciudadanos y usuarios en la gestión del agua. VV.AA. Director: Embid Irujo, Antonio. Ed. Thomson Civitas,