DIAGNÓSTICO NACIONAL DE EVALUACIÓN HABITACIONAL Y URBANO CÓDIGO BIP:

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1 MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO BASES TÉCNICAS LICITACIÓN DIAGNÓSTICO NACIONAL DE EVALUACIÓN HABITACIONAL Y URBANO CÓDIGO BIP: DIVISIÓN TÉCNICA DE ESTUDIO Y FOMENTO HABITACIONAL FEBRERO 2007

2 RESUMEN Este estudio consiste en diseñar e implementar el primer levantamiento de un sistema de evaluación integral de los resultados e impactos para los distintos programas habitacionales y urbanos del MINVU según regiones 1. Los resultados esperados son: un instrumento de monitoreo y de evaluación que permita establecer indicadores de impacto congruentes con los distintos ámbitos y objetivos de llegada a la ciudadanía que plantea la misión MINVU; que permita efectuar comparaciones de efectividad por grupos relevantes de indicadores entre programas y entre regiones. Los usuarios primeros son las autoridades MINVU para efecto de calibrar la gestión programática y regional. Este estudio dejara un instrumento y una línea base de medición y análisis de los resultados en términos de implicancias y recomendaciones de política, que posteriormente será replicada los años 2007, 2008 y Este estudio introduce las siguientes mejorías fundamentales respecto de la práctica previa del MINVU en materia de evaluación: - Con respecto a periodicidad, se pasa de estudios puntuales de evaluación a un sistema de evaluación permanente, con salidas para todos los años del gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet. - Con respecto a programas, se pasa de estudios de evaluación focalizados en la vivienda SERVIU, con metodologías y énfasis específicos, a una matriz común de indicadores de resultado que es aplicado a todos los programas MINVU actuales. - Con respecto a dimensiones o indicadores, se pasa de estudios focalizados en Patologías de calidad constructiva y Niveles de Satisfacción del Usuario, a un sistema de evaluación exhaustivo de todas las variables relevantes de la misión MINVU a nivel de programas. Este estudio exige una primera fase de diseño de instrumentos por medio de talleres que deriven indicadores de resultado de la misión y objetivos estratégicos; luego el diseño y aplicación de instrumentos de consulta y levantamiento con beneficiarios y zonas intervenidas por programas habitacionales y urbanos MINVU, así como la aplicación de encuestas con grupos de control que no hayan sido beneficiarios de los programas habitacionales y urbanos, en los casos que corresponda, y el análisis de los resultados obtenidos. Para el presente año, se espera: la evacuación de informes comparativos por dimensión estratégica, Región, Programa y un set de indicadores pertinentes y sustentables de resultados programáticos intermedios y finales. El impacto esperado con este Estudio es una gestión moderna de Programas, vista como la administración de resultados estratégicos para la política, que además otorga gran importancia a los impactos de los programas habitacionales y urbanos. 1 Sistema de evaluación ex post y de monitoreo en curso. 2

3 I. INTRODUCCIÓN La implementación de un sistema nacional de evaluación se orienta a identificar los niveles de rendimiento mostrado por los diversos Programas en sus beneficiaros directos. Al examinar las relaciones entre el producto programa/subsidio y los factores asociados a éste, el sistema permitirá establecer los focos de mejoramiento a liderar por las autoridades nacionales y regionales. El sistema debe permitir evaluar las diversas líneas de programas habitacionales y urbanos, que son llevados adelante por el MINVU e identificar aquellas dimensiones y regiones en que éstos deben ser optimizadas para un mejor logro de los objetivos de la política sectorial. El sistema deberá permitir evaluaciones en curso y ex post de acuerdo a la etapa de ejecución de cada programa. I.1.- Misión del MINVU El sistema de evaluación requerido deberá sustentarse en los distintos ámbitos y objetivos que plantea la misión MINVU y sus objetivos estratégicos: El MINVU tiene como misión: Contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de hombres y mujeres habitantes del país conforme a sus diversidades y requerimientos ciudadanos a través de la definición de implementación de políticas, planes y programas habitacionales y de desarrollo, que promuevan ciudades integradas y equitativas social y territorialmente, que aseguren calidad de la construcción y que focalicen la acción preferentemente en los sectores de menores recursos 2. Su traducción a objetivos estratégicos, ya permite establecer grandes líneas o ámbitos de evaluación de programas desde donde discutir y derivar indicadores susceptibles de ser controlados por el sistema, como señala el Recuadro Nº 1. 2 Documento de trabajo: Definiciones estratégicas, julio 2006, Unidad de Planificación y Gestión, MINVU. 3

4 Recuadro Nº 1: Objetivos estratégicos y ámbitos de evaluación 3 Objetivos estratégicos DIMENSIONES DE EVALUACIÓN Focalización. 1 Disminuir el déficit habitacional focalizando la acción del MINVU preferentemente en sectores de menores recursos, perfeccionando los programas habitacionales y aumentando las soluciones habitacionales entregadas, con una perspectiva territorial integrada. Mejorar estándares de las soluciones habitacionales a través Calidad de viviendas y de espacios 2 de la definición e implementación de procesos de públicos. planificación, ejecución, fiscalización y control de proyectos, que propicien el mejoramiento continuo de la calidad. Fomentar adecuadamente la protección del patrimonio Impacto socio-económico. 3 familiar a través de herramientas orientadas a desarrollar la propiedad responsable en el cuidado y uso de la vivienda social y el barrio así como la manutención y mejoramiento de ellas. 4 Implementar programa orientado a recuperar barrios con deterioro urbano y alta vulnerabilidad social definiendo participativamente las necesidades urgentes y priorizando con los habitantes del barrio las acciones y el plan de trabajo a realizar. 5 6 Disminuir déficit urbano a través del desarrollo, recuperación y promoción de proyectos urbanos preferentemente en territorios integrados y focalizados. Promover la integración y equidad en las ciudades a través de los instrumentos de regulación urbana y la promoción de la inversión y la asociación entre el Estado central, los gobiernos regionales y locales, el sector privado y la ciudadanía. Integración social y participación ciudadana. Integración social y local. Impacto urbano y local Entendiendo las dimensiones estratégicas y la relación de los resultados de los programas bajo evaluación con ellas como sigue: Focalización: Familias que se encuentren dentro del primer quintil, beneficiadas por los programas habitacionales (y dentro de los deciles 1 al 3 en el caso del Programa FSV) Calidad de la vivienda y de espacios públicos: medida de la idoneidad o aptitud del conjunto de cualidades y características de una vivienda y espacios urbanos, para satisfacer las necesidades explícitas e implícitas, relacionadas con sus propiedades de: estabilidad estructural, habitabilidad y durabilidad. Impacto socio-económico: Visto en la movilidad social ascendente (a partir del acceso a viviendas sociales usadas mejoradas) y en el mejoramiento del acceso a bienes públicos y privados. Integración social y participación ciudadana: Visto en el mejoramiento del acceso a bienes públicos y privados en el barrio y mayor y mejor participación de los beneficiarios directos de los programas de recuperación de barrios en la construcción de la solución habitacional (revisar: "Diseño de Mecanismos de Participación ciudadana. Pavimentos Participativos", entre otros). Integración social y local: Visto en el mejoramiento de múltiples aspecto socioeconómicos de quienes acceden a una vivienda o espacio urbano nuevo o mejorado. 3 Documento Objetivos Estratégicos, Unidad de Planificación y Gestión, MINVU

5 Impacto urbano y local: Visto en la integración urbana y local. I.2.- Principios Básicos del Sistema El logro de los objetivos estratégicos sectoriales, en materia de focalización, calidad de viviendas y barrios, impacto socio-económico, urbano y local, integración social y participación ciudadana, requiere de un sistema permanente de seguimiento y de monitoreo de programas e inversiones. Sin embargo, uno de los desafíos fundamentales será el integrar dicho sistema, como un mecanismo para identificar logros y deficiencias que permitan reorientar las acciones. En este sentido, los principios básicos del sistema serán: 1. Evaluar impactos, entendidos como resultados de mediano y largo plazo (es una reforma necesaria de las prácticas de hacer políticas y formas de trabajo). 2. La evaluación debe medir el logro de los objetivos estratégicos y la misión sectorial; ser instrumento de trabajo de los directivos y gerentes de programas, y ser conocida y compartida por los actores. 3. Los indicadores de la misión deberán ser definidos considerando un Taller, (que integrarán unidades técnicas ministeriales a cargo de la definición de indicadores de gestión de programas). 4. Los resultados de la evaluación deben servir para diferenciar rendimientos diferenciales por programas, regiones, años de ejecución o cambios en el tiempo. 5. La utilidad y fuerza de la creación de un sistema y evaluación tienen su base en la continuidad y comparabilidad, que ofrecen sus indicadores a través del tiempo. 6. La evaluación de los programas deberá, anualmente, constituirse a partir de una matriz que contenga regiones, programas habitacionales y urbanos. En cada estrato, esto es: programas por región. El sistema deberá controlar los indicadores de impacto estratégico que en adelante se refieren. 7. Metodológicamente el Estudio combinará técnicas de encuestas a beneficiarios, técnicas de observación o control de calidad; grupos de control para evaluar resultados de mediano y largo plazo en los programas habitacionales y urbanos en los que sea posible su construcción, y el uso de técnicas econométricas para la elaboración de escenarios programáticos más eficaces en función de las dimensiones evaluadas, por programa a nivel nacional y regional. I.3.- Experiencia de evaluación previa 4 Los trabajos de evaluación realizados hasta la fecha, han restringido su marco analítico a parte de la oferta programática sectorial, principalmente Programa de Vivienda Básica SERVIU. Ahora, se requiere de un sistema de evaluación que reporte información periódica, sistemática y, especialmente, generalizada de la acción sectorial. Mediante la instalación del sistema nacional de evaluación, se espera un aprovechamiento más eficaz de los esfuerzos en el ámbito de la evaluación, para lo cual, se producirá un trabajo coordinado que permita proporcionar información útil para evaluar los programas sectoriales. Durante los últimos años, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo ha venido desarrollando diversos sistemas y estudios, para la evaluación de las diversas líneas programáticas: 4 Nota: Al Consultor le corresponderá una completa evaluación y estudio de las evaluaciones programáticas ya realizadas por este Ministerio, previo a proponer indicadores y métodos de monitoreo y evaluaciones permanentes. 5

6 Recuadro Nº 2: Programas evaluados, instrumentos de evaluación, dimensiones evaluadas. Programas evaluados Instrumento de evaluación Dimensiones evaluadas 1 Programa Vivienda Observatorios de Satisfacción de los Satisfacción de usuarios directos. Básica. Beneficiarios. 2 Programa Vivienda Observatorio de Patologías de Calidad de las viviendas. Básica (SERVIU). Calidad de la Vivienda. 3 Programas de Evaluaciones de los Programas de Satisfacción, calidad de las viviendas, Vivienda Progresiva. Vivienda Progresiva. integración social. 4 Programa Pavimentos Evaluación de programas de Calidad, uso, integración urbana, Participativos; Parques, Pavimento Participativo y satisfacción comunitaria e impactos Programa Nacional de equipamiento comunitario. urbanos. Parques Urbanos; Programa Equipamiento Comunitario. La División Técnica de Estudios y Fomento Habitacional ha desarrollado la función evaluación en coordinación con las Divisiones de Política Habitacional y Desarrollo Urbano y Coordinadora de Planificación y Desarrollo. Otros estudios de evaluación son realizados por la Encuesta CASEN (Impacto Política Social), y el Programa de Evaluación de DIPRES. Al Consultor le corresponderá realizar entrevistas con expertos en planificación de Programas de los Ministerios de Hacienda (DIPRES), MIDEPLAN y MINVU, como parte del proceso de definición de indicadores de evaluación. En Anexo Nº 1 se resumen antecedentes evaluativos. II. ENCARGO Diseñar e implementar un sistema de evaluación del impacto y monitoreo de los Programas Habitacionales y Urbanos , capaz de proveer la información indispensable para medir la eficacia a nivel de resultados de corto, mediano y largo plazo e impactos de los mismos respecto de la misión y objetivos estratégicos del MINVU, para ajustar de forma permanente el marco de las operaciones con fundamento y oportunidad, sobre la base de una concepción de la evaluación que entienda la gerencia de programas como gerencia de resultados. Para esto se plantea diseñar e instalar un sistema nacional de evaluación plurianual, que a partir de la continuidad de cuenta de la evolución y avances en materia habitacional y urbana. II. 1. OBJETIVOS ESPECÍFICOS Construir una base de datos, como elemento fundamental del sistema de evaluación y monitoreo, Apoyar sustantivamente la toma de decisiones en los distintos niveles de la gestión habitacional y urbana. Mejorar la asignación de los recursos presupuestarios entre programas y líneas de acción regionales. Fortalecer el conocimiento de la autoridad sectorial nacional y su capacidad de intervención en programas y regiones. Sustentar los procesos de coordinación en Reuniones de Autoridades. En materia de publicaciones se espera producir Informes Generales, con los resultados principales, tanto para el ámbito territorial como de las temáticas consideradas en las Evaluaciones. En segundo lugar, y fiel al objetivo de convertirse en un poderoso instrumento de consulta, se dispondrá de tablas estadísticas con todas las variables 6

7 contenidas en la base de datos de la Encuesta. Y finalmente, se espera el desarrollo de análisis que a partir de los datos de las Evaluaciones, permitan abordar las temáticas vinculadas a determinados fenómenos sociales o acerca de grupos sociales específicos. II.2.- DIMENSIONES DE EVALUACIÓN El sistema de evaluación requerido deberá diseñarse para medir, en el ámbito de la eficacia, el impacto, entendido como resultados intermedios y finales (de mediano y largo plazo) de los programas habitacionales y urbanos respecto de sus objetivos y de los objetivos estratégicos que plantea la misión del MINVU (ver Recuadro nº 3). Recuadro Nº 3: Ámbitos de evaluación Objetivos estratégicos Dimensiones de evaluación 5 1 Disminuir el déficit habitacional focalizando la acción del MINVU preferentemente en sectores de menores recursos, perfeccionando los programas habitacionales y aumentando las soluciones habitacionales entregadas, con una perspectiva territorial integrada. 2 Mejorar estándares de las soluciones habitacionales a través de la definición e implementación de procesos de planificación, ejecución, fiscalización y control de proyectos, que propicien el mejoramiento continuo de la calidad. 3 Fomentar adecuadamente la protección del patrimonio familiar a través de herramientas orientadas a desarrollar la propiedad responsable en el cuidado y uso de la vivienda social y el barrio así como la manutención y mejoramiento de ellas. 4 Implementar programa orientado a recuperar barrios con deterioro urbano y alta vulnerabilidad social definiendo participativamente las necesidades urgentes y priorizando con los habitantes del barrio las acciones y el plan de trabajo a realizar. 5 Disminuir déficit urbano a través del desarrollo, recuperación y promoción de proyectos urbanos preferentemente en territorios integrados y focalizados. 6 Promover la integración y equidad en las ciudades a través de los instrumentos de regulación urbana y la promoción de la inversión y la asociación entre el Estado central, los gobiernos regionales y locales, el sector privado y la ciudadanía. Focalización. Calidad de viviendas y de espacios públicos. Impacto socio-económico. Integración social y participación ciudadana Integración urbana y social, Impacto urbano y local. A partir de las evaluaciones ejecutadas por DIPRES desde el 2000 en adelante y en relación a las dimensiones de evaluación, cabe señalar: - En general los programas habitacionales y urbanos se focalizan en los beneficiarios directos predefinidos. Algunos programas debieran mejorar la definición de grupos objetivos ex ante; 5 A modo de referencia metodológica: La focalización de los programas de vivienda puede ser evaluada a través de los niveles de ingresos de los beneficiarios de subsidios cobrados. La focalización de los proyectos urbanos puede ser evaluada a través de estratificaciones socio-económicas de los usuarios directos a partir de datos censales por zonas. La calidad de la vivienda puede ser evaluada utilizando un sistema análogo al Sistema de Satisfacción de Beneficiarios y Patologías de Calidad de la Vivienda, y los dispositivos de monitoreo y de evaluación elaborados en el marco del Programa de Aseguramiento de la Calidad (PAC), entre otros. El impacto urbano y local de los programas habitacionales y urbanos debiera evaluarse a partir de la medición de los efectos locales positivos y negativos de los mismos. 7

8 - Algunos programas operan sin información diagnóstica previa lo que dificulta todos los aspectos de monitoreo y evaluación (Programa Equipamientos Comunitarios); - impacto socio-económico positivo visto por ejemplo en una mayor disposición a pagar da cuenta de la pertinencia de algunos programas (Programa parques Urbanos); - faltan evaluaciones sistemáticas sobre la capacidad local de generación de intervenciones de manutención y de mejoramiento de viviendas y de espacios urbanos que digan relación con la integración social y la participación ciudadana; - faltan dispositivos de evaluación de integración social y local generada por los programas de ministerio (si bien la implementación de programas de esa naturaleza: Programa Vida en Comunidad, Plan de Habilitación Social, FSV); - existe escasa información respecto de la integralidad y de la equidad de las intervenciones habitacionales y urbanas, y del aporte de la gestión programática y de los IPTs en ello. II.3.- Universos a evaluar y representatividad de las muestras Universos Los universos a evaluar son los beneficiarios de los programas de vivienda social y las comunidades beneficiarias de los proyectos de desarrollo urbano financiados por el Ministerio. Además las viviendas y proyectos urbanos en su funcionalidad, calidad y patologías constructivas 6. Representatividad La información del Sistema deberá ser representativa a la escala de Región y Programa, lo que será evaluado en la propuesta técnica en lo referente a: CALIDAD DEL DISEÑO MUESTRAL. a).- Sub universo Programas Habitacionales El 18 de julio del año 2006, la Presidenta Bachelet enuncia la Nueva Política Habitacional donde se consideran intervenciones programáticas en ámbito: calidad de la vivienda y de los barrios; mejoramiento de la vivienda y del entorno; recuperación de barrios; mejoramiento de la localización, entre otros 7. En Anexo 3 se resumen productos y resultados esperados por Programa, a efectos que se puedan anticipar los posibles indicadores de evaluación. 6 Considerar la construcción de grupos de control para evaluar impacto de los programas habitacionales y urbanos en los cuales sea factible su construcción. 7 En el 2000 se formula la Política Habitacional precedente cuyo principal eje orientador es la re-focalización del gasto en vivienda social hacia el 20% más pobre de chilenos, que coincide con la población en situación de indigencia y pobreza en el país. A partir del D.S. N 5 (V. y U.) de 2002, se modifica el D.S. N 62,(V. y U.) de 1984, ofreciendo dos de los programas dirigidos a la población de menores recursos: Vivienda Social Dinámica sin Deuda y Vivienda Nueva Básica.; lineamientos programáticos que en líneas generales esta administración mantiene. 8

9 En el presente estudio se deberán considerar como programas habitacionales a evaluar los siguientes, aún cuando la siguiente descripción pueda experimentar modificaciones reglamentarias: 1.- Vivienda Social Dinámica Sin Deuda: Marco legal: D.S. Nº 62 (V y U) de Programa de vivienda y mejoramiento urbano (otorga vivienda a partir de ahorro más subsidio en terrenos de propiedad Serviu, Entidad Organizadora o del grupo postulante; para el caso de Adultos Mayores posibilita adquisición, arriendo o comodato de vivienda nueva o usada). El Programa está dirigido a población pobre sin capacidad crediticia y en situación de pobreza acreditada mediante puntaje Encuesta Ficha Cas II (543 puntos). Para el 2006 se estima la entrega de 554 viviendas en el país. 2.- Subsidio Rural: Marco Legal: DS 117 (V y U) 2002 Programa que contribuye a financiar la construcción o adquisición de una vivienda rural o el mejoramiento de la vivienda rural existente, programa que consta de tres modalidades de atención, reguladas por un Título Preliminar y sus respectivos Títulos I, II y III (para la adquisición individual o colectiva de vivienda rural, formación de nuevos villorrios o mejoramiento de vivienda rural existente). El Programa está dirigido a familias de escasos recursos del sector rural, vinculadas a las diferentes actividades productivas (campesinos, pescadores, pirquineros, agricultores, trabajadores forestales o temporeros). Para el 2006, se estima la entrega de subsidios en el país. 3.- Subsidio Progresivo 1º Etapa 8 : Marco legal: D.S Nº 140 (V y U) Programa de vivienda desarrollado por los SERVIUs y dirigido a familias allegadas o que se encuentran en otra situación de emergencia habitacional, que buscan dar el primer impulso para comenzar su proyecto habitacional: la urbanización de su sitio y la construcción del baño y la cocina como mínimo. El Programa funciona bajo dos modalidades: modalidad SERVIU y modalidad Privada. En el primer caso la institución contrata la construcción de la caseta sanitaria y se las vende a los beneficiarios directos. En el segundo caso, el SERVIU concurre la financiamiento asignando los recursos del subsidio. El subsidio está dirigido a personas o grupos que poseen un sitio propio, lo están comprando, tienen sobre él una promesa de compraventa, o promesa de cesión de derechos del Ministerio de Bienes Nacionales, con deuda pendiente no superior a 15 UFs. Pueden ahorrar 8UF sólo si tiene deuda pendiente por el sitio. 8 En este caso se sugiere evaluación ex post. 9

10 El Estado otorga 132 UFs o 150 UFs. Si el sitio está pagado no se requiere ahorro. Si hay deuda por el sitio es necesario postular con un ahorro de 3 a 8 UF dependiendo del monto de la deuda. Para el 2006 se estima la entrega de subsidios. 4.- Fondo Solidario Vivienda (FSV), Título 1º y 2º : Marco legal: D.S. Nº 155 (V y U) 2001; Resolución Nº 192 (V y U) 2004 (Bases generales del Concurso); Resolución Ex. 2587/2002 y sus modificaciones (Manual de Procedimiento); Resolución Ex. N 452/2003; Resolución Ex. Nº 533/2003 (regula el programa de Asistencia Técnica); DS 174 (V y U) Programa que presta atención habitacional a familias de escasos recursos subsidiando compra y construcción de vivienda nueva; compra o rehabilitación de viviendas usadas; densificaciones prediales. El Programa responde a la incapacidad crediticia de los beneficiarios, falta de vivienda, dispersión de poblaciones, expansión urbana, deterioro físico de la edificación, allegamiento. Proporciona asistencia técnica posterior a la entrega material del inmueble, mediante la cual las familias reciben asesoría en materias de uso y manutención de las viviendas y de copropiedad inmobiliaria. El subsidio es de 280 a 420 UFs (dependiendo de las regiones y comunas del país), con un ahorro mínimo de 10 UFs (Título I); El Programa considera el Título II: subsidio de entre 280 a 320 UFs con ahorro mínimo de 30 UFs para beneficiarios que están sobre la línea de la pobreza en situación socioeconómica vulnerable, con dificultades para acceder a crédito bancario. La población objetivo son individuos o grupos de entre 10 y 50 familias que viven en condiciones de indigencia o pobreza, cuyo puntaje CAS es igual o inferior a 543 puntos. El postulante y su cónyuge no deben ser propietarios ni asignatarios de una vivienda o infraestructura sanitaria, ni haber recibido un subsidio habitacional anteriormente. Para el 2006, se estima la entrega de subsidios Subsidio a la Localización: Es un subsidio complementario al Fondo Solidario de Vivienda. Permite emplazar proyectos del FSV en zonas mejor ubicadas habilitando terrenos localizados en zonas urbanas, con acceso a equipamiento y servicios que requieren: mejoramiento de suelo, tratamiento de pendientes, drenajes y sistemas de evacuación de aguas lluvias, rellenos, factibilización sanitaria o eléctrica, eventualmente demoliciones o despejes, otros. A lo menos el 60% de los postulantes debe residir en la comuna donde se localiza el terreno; los postulantes deben tener un puntaje CAS inferior al puntaje de corte definido. 5.- Subsidio Habitacional: Marco legal: DS Nº 40 (V y U) Programa de subsidio habitacional dirigido a sectores medios que permite dos modalidades de acceso: individual (en SERVIU) o colectiva, que se realiza en forma grupal con proyecto habitacional a través de las entidades de gestión inmobiliaria social. Consta de tres Título, como señalado: Título 1: Subsidio dirigido a sectores medios, financia viviendas de hasta 1200 UFs con ahorro previo de 100 UFs; Título II: Subsidio de Interés Territorial (ex-subsidio de Renovación Urbana): dirigido a quienes están dispuestos a adquirir viviendas en zonas de renovación urbana o de 10

11 desarrollo prioritario, accediendo para ello a un subsidio preferencial en cuanto a su monto. Financia viviendas de hasta 2000 UFs con ahorro de 200 UFs. Título III: Subsidio de Rehabilitación Patrimonial dirigido a familias de sectores medios, comerciantes, empleados, profesionales, con capacidad de ahorro, interesados en comprar una vivienda económica, generada por la rehabilitación de un inmueble ubicado en una Zona de Conservación Histórica o en un Inmueble de Conservación Histórica. Un certificado de subsidio que junto al ahorro previo y el crédito hipotecario, permiten comprar una vivienda económica (hasta 140 m2.), que se haya generado (dos o más viviendas), del reciclaje o rehabilitación de un inmueble ya construido. Para el 2006, se estima la entrega de subsidios. 6.- Programa de Protección del Patrimonio Familiar (de mejoramiento y mantención) Programa de Mejoramiento y ampliación de viviendas Marco legal: DS Nº 84 (V y U) Programa que tiene por objetivo detener el proceso de obsolescencia de viviendas y barrios. Subsidia: Construcción de cierros exteriores. Pinturas de fachadas. Reparación de escaleras comunes. Cambio de techumbre. Mejoramiento de pasajes que sirven directamente a los postulantes. Iluminación de espacios comunes. El programa prevee un subsidio de 8 a 12 UFs para el mejoramiento del entorno con ahorro de 3 UFs; y un subsidio de 20 a 30UFs para el mejoramiento de la vivienda (con ahorro de 7 UFs). Está dirigido a propietarios de viviendas sociales de más de 15 años de antigüedad con pago de dividendos al día ( o vivienda completamente pagada). Se estima la entrega de subsidios/año Programa de Mantención: Marco Legal: DS Nº 149 (V y U) 2005 Programa que subsida obras de mejoramiento estructurales de la vivienda, y reparaciones de la vivienda y de las áreas comunes ( cuando existen). Se otorga un subsidio de hasta 50UFs con ahorro de 1 UF. Considera un subsidio de 8 UFs para asistencia técnica. Nota: se complementa con los programas urbanos: Pavimentación Participativa, Espacios Públicos no sólo patrimoniales, Mejoramiento de Condominios Sociales). 7.- Programa Vivo Mi Barrio: Marco legal: Decreto Supremo y Resolución pendientes. Programa de regeneración urbana, que será implementado en 200 barrios predefinidos a nivel nacional en sectores donde se concentra degrado físisco, pobreza urbana, inseguridad, y falta de oportunidades. Se espera recuperar espacios públicos, favorecer la construcción de jardines infantiles, trabajar en la instalación de centros de salud y en el mejoramiento del acceso a los establecimientos de educación. 11

12 Las intervenciones serán sancionadas a través de un Contrato Barrial por un Consejo de Desarrollo Vecinal formado por los beneficiarios directos, organismos públicos y privados y el gobierno local. El Programa se aplicará en 79 comunas de las 13 regiones del país. Se espera beneficiar a familias en los próximos 4 años. Está prevista una inversión de MM$ para el período Al presente, el programa habitacional 2006 del MINVU tiene prevista la siguiente ejecución de subsidios por programas: Recuadro Nº 4: Total País: N de Viviendas terminadas y subsidios pagados por programa, según perio PROGRAMAS * Programa 2006* Programa 2006 a Abril* 1.- Vivienda Social Dinámica sin deuda Subsidio Rural Subsidio Progresivo Primera Etapa Fondo Solidario Vivienda (FSV) Subsidio Habitacional Subsidio Titulo I Subsidio Interés Territorial Subsidio Rehabilitación Patrimonial Programa de Mejoramiento - - Inversión prevista para el 2007 Inversión prevista para Programa de Mantención - - el Programa Vivo Mi Barrio - - MM$ Fuente datos: Elaboración propia con base en Datos DPH Total Soluciones habitacionales: V..SERVIU Terminada, Familias beneficiarias del Programa Fondo Concursable y subsidios pagados de los sistemas básico, rural, unificado, y progresivo (SERVIU y privado). Nota: Los programas 2005, 2006 y hasta abril del 2006 son una aproximación al universo del estudio. Recuadro Nº 5: N de Viviendas terminadas y subsidios pagados por programa, según periodos y Regiones FSV VSDsD Subsidios PVP Subsidio Rural Subsidio Habitacional Meta Meta I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM Fuente datos: Elaboración propia con base en Datos DPH. * Nota: El número de viviendas y de subsidios pagados para el 2005 y el 2006 son una aproximación al universo total de estudio. Meta Meta Meta

13 En el presente estudio se deberán considerar como programas a evaluar los siguientes: Vivienda Social Dinámica Sin Deuda; Subsidio Rural; Subsidio Progresivo; Fondo Solidario de Vivienda (incluye subsidio a la localización); Subsidio Habitacional; Programa de mejoramiento Programa de Mantención; Programa Vivo Mi Barrio. a).- Sub universo Programas Urbanos 9 Desde el 2000 a la fecha el MINVU ha desarrollado programas y proyectos proyectos urbanos en las siguientes áreas: - Equipamientos Comunitarios: programa que desde el 2000 en adelante considera al Programa de Mejoramiento de Condominios, destinado a cofinanciar proyectos de mejoramiento de los espacios comunes de los condominios sociales (inversión acumulada : M$ ); - Parque Urbanos: Programa destinado a mejorar la calidad de vida de los habitantes de Santiago y gradualmente de otras ciudades del país, mediante la construcción de áreas verdes (Inversión acumulada : M$ 3.656); - Pavimentación: Programa que considera intervenciones en manutención, emergencia, vialidad intermedia, gestión de tránsito, ISAR y Chile-Barrio (inversión acumulada : M$ ); - Pavimentos Participativos: Programa que permite el desarrollo de proyectos de construcción de pavimentos nuevos, calles locales y pasajes en sectores habitacionales preferentemente de escasos recursos. Desde el 2000 en adelante, la meta física es de km pavimentados/año (inversión acumulada : M$ ); - Vialidad Urbana: programa que permite el desarrollo de proyectos de construcción y/o mejoramiento de circunvalaciones, interconexiones viales, caminos, etc. (Inversión acumulada : M$ ); - Rehabilitación de Espacios Públicos: Programa que nace en el 2002, destinado a financiar en conjunto con los municipios interesados, obras destinadas a la rehabilitación y/o recuperación de barrios de carácter patrimonial, ubicados en áreas urbanas o consolidadas. El tipo de obras corresponde a iluminación, mobiliario urbano, tratamiento de pavimentos de calles y pasajes, paseos peatonales, áreas de juego y recreación para jóvenes (inversión acumulada : M$ ); - Megaproyectos Urbanos: Programa que permite el desarrollo de grandes parques urbanos (Parques temáticos Isla Cautín), recuperación de bordes de río (Ribera Norte VIII), grandes loteos destinados a la construcción de viviendas sociales (Alto Hospicio); (inversión acumulada : M$ ); - Infraestructura Sanitaria: Programa que tiene por objetivo factibilizar terrenos destinados a desarrollar loteos de viviendas sociales de los programas de 9 El Consultor podrá estudiar para su propuesta el Balance de Obras Urbanas ( ), esto para una visión más exhaustiva de los proyectos urbanos ejecutados por Programa, Región, año y según monto invertido. 13

14 viviendas del MINVU, del tipo: Construcción Rellenos San Pedro de la Paz; obras de ampliación de alcantarillado en Chile Chico; urbanización Plan Seccional Topater (inversión acumulada : M$ 3.995); - Aguas Lluvias: Programa destinado a atender las demandas de la población en obras de evacuación de Aguas Lluvias y de manutención de colectores de las redes secundarias (inversión acumulada : M$ 4.698). - Otros: Inversión acumulada : M$ En el presente estudio se deberán considerar como proyectos a evaluar los correspondientes a los siguientes programas urbanos, aún cuando la descripción precedente de los mismos pueda experimentar modificaciones reglamentarias en el curso de este estudio 10 : - Programa Pavimentación Participativa; - Programa de Equipamientos Comunitarios y - Programa Parques Urbanos a cargo del MINVU regional; - Programa de Vialidad Urbana; - Programa de Rehabilitación de espacios públicos. - Programa de Aguas lluvias; 10 Ver inversión de programas por región y por año en anexo. 14

15 Recuadro 6: Proyectos Urbanos por tipo, por Región y por Año Años/ Region I VU: Iquique, acceso al Puerto. VU: Empalme Máximo Lira- P.Montt II VU: mejoramiento Av Grecia-Costanera. EP: Paseo Peatonal EC: Entorno Plaza San Sargento Aldea. Pedro. III IV VU: Mejoramiento acceso a La Serena. PARK: 1 proyecto V VU: Troncal Viña-Quilpué-Villa Alemana. EP: Mejoramiento sendas peatonales. VI VU: Illanes Freire EP: Sub-programa Entorno de Plazas, Marchigue. VII VIII PARK: Andalién y Las Hortensias. EP: Mejoramiento barrio Chino, Cerro Fundición. IX EP: Sub-programa Entorno de Plazas, Lago Verde. X XI XII VU: prolongación costanera P.Arenas. EP: Sub-programa Entorno de Plazas, Puerto Wiliams. AM Nivel Nacional H20: Obras emergencia inundación El Nocedal-Puente Alto. El Arenal de Pudahuel. EC: Mejoramiento de Condominios: 87 proyectos por MS$ 450. PP: 342 Km, 986 Comités, viviendas beneficiadas. PP: 342 KM PARK: 17 proyectos MS$ TS: Alameda y eje pajaritos- Santa Rosa PP: 256 KM PP: 305 KM, MS$ 29 PP: 293 KM, MS$ 36 PP: 317 KM, EP: 38 MS$ 35 proyectos de arrastre por MS$ proyectos nuevos. VU: 24 proyectos MS$ Fuente: Elaboración DITEC a partir del Balance de Obras Urbanas , referencia preliminar (DDU, MINVU) Nota: La Tabla muestra ALGUNOS proyectos urbanos por región y por año (como universo de muestra). Siglas: EC: Equipamiento Comunitario (incluye Programa Participativo Mejoramiento de Condominios, Programa Mejoramiento Comunitario, Programa de Equipamiento Complementario, Programa Entorno de Plazas); PARK: Programa Parques Urbanos; PAV: Programa de Pavimentación; PP: Programa Pavimentos Participativos (en kilómetros construidos); VU: Programa Vialidad Urbana; EP: Programa Espacios Públicos, MU: Megaproyectos urbanos; IS: Infraestructura sanitaria; H20: Programa de Aguas Lluvias ; TS: Transantiago. 15

16 Recuadro 7: Inversión en obras urbanas (en millones de pesos del 2005) EQUIP. COMUNIT. ( PARQUES PAVIMENTOS ESPACIOS AGUAS AÑOS 1 ) URBANOS PARTICIP. VIALIDAD URBANA PUBLICOS LLUVIAS , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,76 518, , , , , ( 3 ) 799, , , , ( 4 ) 713, , , ,676 0 TOTAL 52326, , , , , ,2722 FUENTE: MINVU, Dirección Obras Urbanas (1) A partir del año 1996 incluye, además, Programa de Mejoramiento Comunitario Concursable. A partir del año 1999 considera también Programa de Mejoramiento de Condominios Sociales y Programa Chile Barrio. A contar del año 2004 considera solamente Programa de Mejoramiento de Condominios Sociales. 2) La inversión de Pavimentación considera las líneas de Mantención, Emergencia, Vialidad Intermedia, Gestión de Tránsito, ISAR y Chile Barrio. Entre los años 2001y 2002 incluye, además, Pavimentación de calles de Plazas de Armas. A contar del año 2004 la inversión corresponde sólo a Pavimentos 3) La Magnitud en Pavimentación corresponde a un equivalente en Km. estimado en calzada promedio de 6 metros de ancho. ( 4 ) Las cifras del año 2006 corresponden al Proyecto de Ley de Presupuestos II.4.- REQUERIMIENTOS PARA EL DISEÑO DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN a) Representatividad: Región y Programa 11 ; b) Unidad de observación: viviendas sociales terminadas y habitadas; áreas de influencia de proyectos urbanos (tener presente que los impactos pueden atribuirse de forma separada a programas habitacionales y urbanos, o de forma complementaria si los programas han sido desarrollados en un mismo territorio).. c) Criterios de evaluación: impacto (resultados intermedios y finales) y efecto programático respecto de los objetivos estratégicos del Ministerio, así como los resultados de corto plazo (a nivel de producto). d) Indicadores: El Consultor será responsable de proponer indicadores para los ámbitos evaluados: focalización, calidad de viviendas y de espacios públicos, impacto socio-económico; integración social y participación ciudadana; integración social y local; impacto urbano y local. 11 Todos los programas urbanos y habitacionales deben ser evaluados tomando como referencia los objetivos estratégicos actualmente vigentes, independientemente del año de formulación e implementación de los mismos. 16

17 Será evaluada la pertinencia y coherencia de los indicadores propuestos en función de la misión estratégica bajo evaluación y la existencia de insumos para su construcción; y será evaluada la pertinencia de los indicadores para dar cuenta del conjunto de resultados esperados de corto, mediano y largo plazo de los programas habitacionales y urbanos descritos en el Anexo 3. Será considerada la capacidad del consultor de proponer la periodicidad de medición de indicadores más adecuada para los resultados esperados de corto, mediano y largo plazo. También será evaluada la pertinencia de los indicadores para establecer juicios de desempeño y comparaciones entre distintos programas y regiones. La construcción y selección final de indicadores de evaluación deberá ajustarse a los objetivos estratégicos, tipo de programas en aplicación, información disponible en el tiempo y acuerdo de los directivos MINVU y contraparte ministerial. Los indicadores serán validados con habitantes de diversas áreas intervenidas por programas MINVU 12. e).- Instrumentos a utilizar: La base es una Encuesta de Beneficiarios de Programas Habitacionales y comunidades usuarias de espacios urbanos (y otros instrumentos pertinentes para la evaluación a criterio de quien se adjudique el estudio, como encuestas dirigidas a grupos de control donde sea pertinente. Para relevar la integración urbana y social: considerar técnicas de observación, focus groups, análisis espacial y explotación de información territorial. El diseño del instrumento deberá considerar además consultas a actores claves, entre los cuales se contarán investigadores y docentes universitarios, y autoridades regionales y de la sociedad civil. f).- Herramientas metodológicas de control y análisis econométrico: Serán bien evaluadas las propuestas técnicas que incorporen -en el caso de los programas pertinentes- el uso de grupos de control para efectos de ponderar el impacto real de los programas evaluados en los indicadores definidos (ver Recuadro Nº 7). g).- Análisis explicativo: Se requiere no solo un análisis univariable de datos y competencias intergrupos, sino también técnicas econométricas a proponer en oferta que evalúen la magnitud y significación de las tendencias del impacto de los programas, y un análisis que entregue conclusiones y recomendaciones de política que, basándose en los resultados obtenidos, se orienten a mejorar el desempeño de los programas evaluados. 12 En el caso de la calidad constructiva: el sistema de evaluación debe detectar y cuantificar los defectos y deterioros más recurrentes en la edificación de las viviendas y proyectos urbanos (denominadas también estado de patologías), bajo técnicas de observación en terreno. 17

18 Recuadro Nº 8: Elementos metodológicos básicos de evaluación de impacto (un aporte de DIPRES, Ministerio de Hacienda) Conocer el impacto o los beneficios netos de un programa sobre su población beneficiaria, exige identificar las relaciones de causa-efecto entre los componentes que produce el programa y los resultados esperados (a nivel de producto, intermedio y finales) o variables de interés sobre las cuales están definidos los objetivos del programa. Los bienes y servicios que entrega el programa contribuyen a lograr los beneficios esperados en la población beneficiaria? Para esto, es necesario aislar de los beneficios observados, todos aquellos efectos sobre la población beneficiaria derivados de factores externos al programa y que de todas maneras hubiesen ocurrido sin la ejecución de éste, como consecuencia de la evolución normal de las condiciones del entorno o la acción de otros programas públicos o privados. Por lo tanto, para cuantificar el impacto del programa se debe responder lo más certeramente a la pregunta: Cuál sería la situación actual de estos beneficiarios si no hubieran participado en el programa?. Esto es lo que se denomina situación contrafactual o escenario contrafactual. En términos metodológicos, lo anterior implica comparar los resultados finales (y resultados intermedios, según corresponda) del programa en los beneficiarios con respecto a un grupo de no beneficiarios de características similares, grupo control, de modo de aislar los efectos de otros factores. Un grupo de control es básicamente un segmento de no beneficiarios que son parte de la población objetivo, es decir, un grupo que comparte las características sociales, económicas, educacionales, etc. del grupo beneficiario. La única diferencia entre los individuos del grupo de control y los beneficiarios efectivos debe ser su participación en el programa. El uso de grupo control es lo óptimo, sin embargo, la propuesta metodológica pudiese no incorporar su utilización en algunos componentes o líneas de acción del programa, dado los ámbitos y particularidades de este. Por otro lado, de no ser posible la construcción de grupo control, la evaluación deberá utilizar otras herramientas metodológicas que permitan estimar el impacto del programa. La generación de un grupo de control (escenario contrafactual) y del escenario prefactual generalmente se utilizan para estimar el impacto promedio del programa sobre la población de beneficiarios. Sin embargo, también pueden ser utilizados para indagar respecto de la heterogeneidad de efectos causales del programa para distintos sub-grupos de la muestra. Para estimar la heterogeneidad del efecto causal del programa se debe aplicar una metodología que no solo mida la diferencia de efectos para ciertas observaciones dadas, sino que también permita tener un grado de confiabilidad estadística sobre el resultado obtenido En rigor, interesa aislar el efecto causal del programa solo de aquellos elementos que estén correlacionados con la asignación del programa (factores particulares al grupo de beneficiarios, o relacionados con el nivel o intensidad del beneficio entregado). Aquellos elementos que afecten al resultado final pero que tengan la misma incidencia sobre la población beneficiaria y no beneficiaria o que no tenga relación con la intensidad del beneficio, no necesitan ser consideradas en la medición del impacto. Con respecto al requerimiento de análisis econométrico las metodologías actualmente utilizadas para este propósito son: Quantil Treatment Effect y Marginal Treatment Effect, las cuales de manera no paramétrica estiman intervalos de confianza para el impacto del programa para cada percentil de la distribución de la muestra utilizada. 18

19 III.- PRODUCTOS ESPERADOS, ETAPAS, INFORMES. El Estudio se desarrolla en cuatro etapas, en un período de 180 días. En la Primera Etapa el Consultor hará una recopilación y estudio de evaluaciones previas de programas habitacionales y urbanos. El consultor entregará un análisis de dicha recopilación y una propuesta del dominio de evaluación y respectivos indicadores consistente con los objetivos estratégicos enunciados en estas bases y con los resultados esperados de los programas habitacionales y urbanos descritos en el anexo 3. En esta etapa el Consultor debe establecer: - programa de indicadores; - metodología de evaluación; - universos y muestras del estudio (Producto Nº 1). En esta etapa el Inspector Técnico supervisa la definición de universos y muestras de encuestaje En la Segunda Etapa el Consultor deberá validar la propuesta entregada en la etapa precedente; esto es implementando Talleres de Discusión con expertos en evaluación de programas habitacionales y urbanos, y actuales gerentes de cada Programa a nivel nacional y regional. El Consultor entregará un informe con el sistema de evaluación propuesto validado, un diseño de muestras, método de relevación de información y la versión final de los instrumentos (cuestionarios de encuesta, pautas de entrevista, etc.) aprobados en el proceso de discusión de la metodología de levantamiento de información (Producto Nº2). En esta etapa el Inspector Técnico supervisa la organización y desarrollo de los Talleres de Discusión. En la Tercera Etapa el consultor levanta datos en terreno para alimentar el Sistema propuesto. El Consultor entregará informe estadístico preliminar: cuadros resúmenes por Programa, Región y año de evaluación considerando los ámbitos de evaluación explicitados en este documento y el análisis de los resultados, aplicando la metodología correspondiente para la evaluación de impacto (matching, diferencias en diferencias, según corresponda); conclusiones y recomendaciones de política (Informe Final Preliminar, Producto Nº 3). En esta etapa el Inspector Técnico supervisará el encuestaje en terreno y todas las actividades de levantamiento de información. El Inspector Técnico entregará un informe que dará cuenta de la conformidad del levantamiento de información en terreno aplicado a los informes de terreno de la Consultora. En la Cuarta Etapa, el Consultor profundiza el análisis y también discute, mejora y difunde el sistema de evaluación considerando los obstáculos y oportunidades enfrentadas durante el proceso de diseño e implementación del mismo en terreno. El Consultor presenta un plan completo de actualización y replicación del sistema de evaluación, que incluye capacitación por parte de la Consultora al MINVU para replicar la metodología del sistema en años posteriores. Los resultados se discutirán en encuentros nacionales con los gerentes nacionales y regionales de los programas habitacionales y urbanos vigentes. 19

20 El Consultor entregará el cuarto informe, y el análisis de los resultados, conclusiones y Recuadro Nº 9: SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN DEL TRABAJO EN TERRENO POR PARTE DE UN ASISTENTE TÉCNICO La correcta ejecución de las etapas y consistencia de los productos descritos en el punto anterior (III.3) será supervisada y evaluada por un Asistente Técnico que NO formará parte del equipo de terreno y circuito de trabajo de encuestadores y supervisores de terreno que la Consultora asigne para esos fines, y que reportará directamente a la Contraparte Técnica de este Estudio. El Asistente Técnico comienza su trabajo en el momento en que el Consultor entrega el Primer Informe, (evaluando dicho Informe) y finaliza con la evaluación del último informe que entrega la Consultora. REQUERIMIENTOS METODOLÓGICOS DE LA ASISTENCIA TÉCNICA a.- OBJETIVO GENERAL DE LA ASISTENCIA TÉCNICA Evaluar y apoyar metodológicamente la construcción del sistema de evaluación en todos sus aspectos y etapas. b.- OBJETIVOS ESPECÍFICOS - apoyar metodológicamente y supervisar la definición de los universos y muestras de análisis; - controlar la calidad del encuestaje y de todas las actividades desarrolladas en terreno relacionadas con el levantamiento de la información (entrevistas, focus groups, etc); - evaluar la consistencia metodológica del sistema de evaluación; - revisar los análisis econométricos de impacto; - apoyar la difusión del sistema de evaluación y los resultados preliminares de evaluación como indicaciones de mejoramiento programático. c.- PRODUCTOS ESPERADOS, ETAPAS, INFORMES La Asistencia Técnica como el Estudio- se desarrollará en cuatro etapas, en un período de 180 días. En la Primera Etapa el Asistente Técnico supervisará la definición de universos y muestras de encuestaje (Producto Nº 1). En la Segunda Etapa el Asistente Técnico supervisará la ejecución de todos los Talleres de Discusión; será responsable de supervisar desarrollo y organización. El Asistente Técnico entregará: - una recopilación de testimonios y sanciones tomadas en los Talleres; - una evaluación del sistema de evaluación propuesto por el Consultor, considerando consistencia metodológica; - una propuesta de supervisión de las actividades que se desarrollarán en terreno (encuestaje, focus groups) (Producto Nº2). En la Tercera Etapa el Asistente Técnico supervisará el encuestaje en terreno y todas las actividades de levantamiento de información. El Asistente Técnico entregará un informe que dará cuenta de la conformidad del levantamiento de información en terreno aplicado a los informes de terreno de la Consultora (Producto Nº 3). En la Cuarta Etapa el Asistente Técnico asistirá a los Seminarios. d.- LOCALIZACIÓN Y COBERTURA DE LA INSPECCIÓN La Asistencia Técnica cubre el territorio nacional. El Asistente Técnico deberá realizar las siguientes salidas y estadías: - 6 salidas de supervisión de organización y desarrollo de Talleres de Discusión; 1 día de estadía en cada lugar; - 14 salidas de supervisión de calidad del encuestaje; 1 día de estadía en cada lugar; - 2 salidas de supervisión de organización y desarrollo de seminarios interregionales; 1 día de estadía por Seminario. La asistencia técnica deberá considerar la participación directa en todos los focus groups, talleres y seminarios de difusión del Estudio. recomendaciones de política (Informe Final, Producto Nº 4). En esta etapa el Asistente Técnico asiste a los Seminarios. 20