DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN EJECUTIVO DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO. que acompaña al documento

Transcripción

1 COMISIÓN EUROPEA Bruselas, SEC(211) 149 final DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RUMEN EJECUTIVO DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN relativa a medidas encaminadas a evitar la doble imposición en materia de sucesiones {C(211) 8819 final} {SEC(211) 1488 final} {SEC(211) 1489 final}

2 RUMEN Esta evaluación de impacto ha sido elaborada con el propósito de analizar los problemas de discriminación y doble imposición de las sucesiones en el mercado interior y decidir cuál es la mejor solución en la que se basará la propuesta que presente la Comisión. Un número creciente de ciudadanos europeos se desplazan a otros países dentro del mercado interior para encontrar trabajo, casarse o jubilarse, dejando a sus familiares en su país de origen. Otros adquieren inmuebles o invierten en activos en el extranjero. En estas circunstancias, la aplicación de impuestos sobre sucesiones a herencias transfronterizas se está convirtiendo en un asunto de creciente importancia. Definición del problema Los ciudadanos y las empresas de la Unión Europea pueden enfrentarse a dos tipos de problemas relacionados con los impuestos sobre sucesiones transfronterizas. En primer lugar, pueden estar expuestos a discriminación fiscal. En segundo lugar, existe el riesgo de que una misma herencia sea gravada en varios Estados miembros, sin supresión de la doble imposición o con una desgravación solo parcial. Este problema puede generar unas cargas tributarias globales notablemente más elevadas que las aplicables en situaciones estrictamente internas en alguno de los Estados miembros implicados. Una mayor carga fiscal puede repercutir negativamente en el valor de una herencia y puede causar grandes dificultades a los ciudadanos y empresas que se benefician de su derecho a operar y circular libremente a través de las fronteras del mercado interior. Los problemas no solo surgen a raíz de las normativas tributarias en materia de sucesiones de los Estados miembros, sino también como consecuencia de sus disposiciones de derecho privado en materia de sucesiones o de la combinación de ambos tipos de legislación. En cuanto al problema de la discriminación, cuando una persona hereda bienes inmuebles u otros bienes de forma transfronteriza puede estar sujeta a normas tributarias en materia de sucesiones menos favorables que las que se le aplicarían de no existir el aspecto transfronterizo. En cuanto al problema de la doble o incluso múltiple imposición, esta puede deberse en esencia a las diferencias entre las normativas de los Estados miembros respecto al sujeto pasivo y al tipo de impuesto aplicable. Además, no es posible evitar esta doble imposición en muchos casos, ya que los mecanismos nacionales de desgravación fiscal de los Estados miembros no son exhaustivos, existen pocos convenios bilaterales en esta materia y no parece que se estén negociando más en los últimos años. En cuando a la cuantificación del problema, la repercusión no es significativa a gran escala. El total de ingresos por impuestos sobre sucesiones nacionales y transfronterizas de los Estados miembros representa menos del,5 % de los ingresos tributarios totales de los Estados miembros de la Unión Europea, lo que significa que los casos transfronterizos solos han de representar una parte muy inferior. Sin embargo, a pequeña escala, tanto la discriminación

3 como la doble imposición, cuando se aplican, pueden tener una enorme repercusión sobre las personas implicadas debido al elevado tipo impositivo que podría resultar, y ello a pesar de la evolución a la baja del nivel general de fiscalidad de las sucesiones. Todos los ciudadanos, empresas y otras entidades de la Unión Europea sujetos a impuestos sobre sucesiones se ven afectados potencialmente por estas cuestiones. Con una tendencia claramente creciente de migración y titularidad transfronteriza de bienes dentro de la Unión Europea, es previsible un incremento del número de reclamaciones y consultas al Tribunal de Justicia relacionadas con aspectos discriminatorios de las legislaciones tributarias de los Estados miembros en materia de sucesiones, y con la doble imposición. Análisis de la subsidiariedad Corresponde a la Comisión, dada su responsabilidad de velar por el correcto funcionamiento del mercado interior y de fomentar el interés general de la Unión Europea, estudiar la posibilidad de intervenir cuando a nivel nacional no se encuentran soluciones a los problemas transfronterizos en materia fiscal. Actualmente no existen normas de armonización en la Unión Europea en el ámbito de los impuestos sobre sucesiones. En ausencia de tales normas, los impuestos sobre sucesiones son competencia de los Estados miembros. Sin embargo, en el ejercicio de sus competencias estos deben respetar las libertades fundamentales consagradas en la legislación de la Unión Europea y, por lo tanto, no pueden discriminar en función de la nacionalidad o restringir de manera injustificada tales libertades. El Tribunal de Justicia ha confirmado la aplicación de estos principios a los impuestos sobre sucesiones en numerosos casos recientes. Sin embargo, el Tribunal de Justicia también ha afirmado que los Estados miembros no están obligados a eliminar la doble imposición causada por el ejercicio paralelo de sus derechos fiscales. Dado el aumento reciente de procedimientos judiciales y de reclamaciones, consultas y respuestas a las consultas públicas al respecto, parece necesario que la Comisión considere qué tipo de acción podría complementar y apoyar los procedimientos de infracción en curso y que, al mismo tiempo, proponga soluciones apropiadas a la doble imposición de las sucesiones transfronterizas. Objetivos El objetivo general de la iniciativa es permitir que los ciudadanos ejerzan su derecho a operar y circular libremente en el mercado interior y que no desistan ante los obstáculos de los impuestos sobre sucesiones transfronterizas. Para lograr este objetivo, el propósito de la iniciativa sería: fomentar la eliminación de la discriminación en el ámbito de la tributación de las sucesiones; y reducir la doble imposición de las sucesiones en la Unión Europea, en particular con objeto de evitar una carga fiscal excesivamente elevada o incluso el carácter confiscatorio del tipo impositivo global. Opciones estratégicas

4 Opciones estratégicas A: abordar la discriminación fiscal en relación con las sucesiones transfronterizas Opción A1 Mantenimiento de la situación actual Opción A2 Publicación de principios para unos regímenes tributarios no discriminatorios en materia de sucesiones. Con arreglo a esta opción podría publicarse un documento de trabajo que contemplase los principios derivados de la jurisprudencia sobre impuestos de sucesiones que deberían seguirse en el diseño de regímenes tributarios en materia de sucesiones. Con la publicación de estos principios, los ciudadanos de la Unión Europea conocerían mejor las normas que deben respetar los Estados miembros a la hora de gravar las sucesiones transfronterizas. El documento también facilitaría el acercamiento de las disposiciones en materia de tributación de sucesiones de los Estados miembros al derecho de la Unión Europea. Opción A3 Normas obligatorias sobre eliminación de elementos discriminatorios de la legislación de los Estados miembros en materia de impuestos sobre sucesiones. Con arreglo a esta opción, la Comisión propondría que los principios establecidos en la jurisprudencia europea relevante fueran adoptados como normas obligatorias a nivel de la Unión Europea. Opciones estratégicas B: abordar la doble imposición en el ámbito de las sucesiones transfronterizas Opción B1 Mantenimiento de la situación actual Opción B2 Recomendación de la Comisión relativa a disposiciones nacionales (unilaterales) que permitan suprimir la doble imposición de las sucesiones. La Comisión podría determinar cuáles son los elementos que permitirían una interacción más coherente entre las normas tributarias nacionales, para suprimir la doble imposición de modo integral, e invitar a los Estados miembros a modificar su legislación al respecto. Opción B3 Recomendación de la Comisión relativa a la supresión de la doble imposición mediante acuerdos bilaterales entre Estados miembros que permitan evitar la doble imposición de las sucesiones. La Comisión podría recomendar a los Estados miembros la creación de una red completa de tratados bilaterales relativos a la doble imposición de las sucesiones a partir del modelo de Convenio de la OCDE en materia de impuestos sobre sucesiones de 1982 (opción B3.a) o de un modelo alternativo como, por ejemplo, un modelo de tratado de la Unión Europea (opción B3.b), o incluir las disposiciones relativas a los impuestos sobre sucesiones en el ámbito de aplicación de los tratados bilaterales existentes en relación con el impuesto sobre la renta (opción B3.c). La primera de estas subopciones (B3.a) se ha considerado menos apropiada desde un principio ya que el modelo de la OCDE en cuestión no se ha modificado para abordar las deficiencias detectadas y, por consiguiente, no resolvería todos los problemas eficazmente. Otra razón por la que el modelo actual no sería un punto de partida idóneo es que la OCDE está considerando actualmente su actualización.

5 Opción B4 Normas vinculantes reguladoras de acuerdos bilaterales: adopción en el marco legislativo de la Unión Europea de a) un criterio único de determinación de la sujeción a los tributos en relaciones bilaterales, como la ubicación de los bienes o la residencia del difunto, etc., o b) normas mínimas comunes para convenios bilaterales. Pese a haber sido sugerida por algunas partes interesadas, la elaboración de estas normas requería un esfuerzo desproporcionado dado que se tendrían que adoptar de forma unánime y probablemente esta opción no solucionaría el problema en tanto que los Estados miembros no estén dispuestos a celebrar acuerdos bilaterales en materia de impuestos sobre sucesiones. Opción B5 Convenio multilateral de la Unión Europea en materia de doble imposición. Como propusieron algunas partes interesadas e interlocutores, los Estados miembros podrían celebrar un convenio multilateral en materia de doble imposición de los bienes inmuebles y las sucesiones. Sin embargo, esta opción se consideró menos apropiada desde un principio ya que es poco probable que los Estados miembros acepten tal convenio después del anterior intento fallido de solución similar en el caso del impuesto sobre la renta. Además, si la Comisión propusiera este convenio, solo lo podría hacer en forma de directiva, por lo que entraría dentro de la opción B.6. Opción B6 Legislación vinculante de la Unión Europea. Un instrumento vinculante de la Unión Europea, en forma de directiva, podría prever: i) una base única armonizada para la imposición, por ejemplo gravar solo donde se encuentren los bienes o el difunto (opción B6.a); ii) una combinación de definiciones comunes y de una base única armonizada (opción B6.b); (iii) la supresión de la doble imposición únicamente, por medio de una disposición unilateral vinculante en la materia acompañada de un mecanismo vinculante de resolución de conflictos sin efectuar modificaciones en las legislaciones de los Estados miembros en materia de sucesiones (opción B6.c); (iv) una combinación de las opciones B6.a), B6.b) y B6.c), es decir una base única armonizada, definiciones comunes y un mecanismo vinculante de resolución de conflictos (opción B6.d). La primera opción (B6.a) se ha considerado inadecuada ya que solo sería efectiva si se combinara con definiciones comunes, tales como la definición de «activos», y con normas aplicables en caso de doble residencia/relación, como se propone en otra opción (B.6.b). Evaluación de los impactos más significativos Se han analizado los siguientes impactos: Libertades fundamentales Costes para los contribuyentes y las administraciones tributarias Repercusiones sociales Repercusiones económicas En lo que respecta a las repercusiones sociales y económicas, el análisis se ha centrado en las personas afectadas, porque a gran escala no es probable que la adopción de soluciones a los problemas tributarios de las sucesiones transfronterizas tenga un impacto significativo, dada la baja proporción que representan los impuestos sobre sucesiones en los ingresos totales de los Estados miembros.

6 En cuanto a las posibles soluciones al problema de discriminación fiscal de las herencias transfronterizas (opciones estratégicas A), tanto la publicación de una serie de principios como el establecimiento de unas normas obligatorias podrían fomentar el respeto de las libertades fundamentales en mayor medida, y, en el caso de las normas obligatorias, generar un elevado nivel de seguridad jurídica que podría reducir la necesidad de acciones judiciales. Por estas razones, ambas soluciones podrían reducir también el coste para los contribuyentes y las administraciones tributarias. En cuanto a las repercusiones sociales y económicas, ambas opciones incrementarían la certidumbre sobre las implicaciones de la circulación transfronteriza y la confianza sobre el mercado interior. En lo que respecta a las opciones estratégicas para abordar la doble imposición de las sucesiones (opciones estratégicas B), la opción de mantenimiento de la situación actual supondría el mantenimiento de la doble imposición, dificultando el ejercicio de las libertades fundamentales. La ausencia de mecanismos de desgravación puede ser costosa en casos individuales. Respecto a las repercusiones sociales, es más probable que la falta de soluciones globales afecte a la clase media, puesto que los más ricos probablemente cuentan con asesores fiscales que les ayudan en su planificación fiscal y los más pobres tienen menos probabilidades de recibir herencias transfronterizas. Las repercusiones económicas de la doble imposición no parecen afectar en la actualidad a un porcentaje significativo de ciudadanos, pero pueden afectar gravemente a los ciudadanos que hacen uso de su derecho a desarrollar actividades transfronterizas. Tanto la opción de una recomendación de la Comisión sobre las acciones que deben adoptar los Estados miembros en relación con los mecanismos nacionales de desgravación (opción B.2) como la supresión de la doble imposición mediante acuerdos bilaterales entre Estados miembros (opción B.3) podrían ayudar a reducir el número de casos en los que las sucesiones transfronterizas son objeto de doble imposición. Esto facilitaría el ejercicio de las libertades fundamentales. Ampliar el nivel de supresión de la doble imposición en los casos de sucesiones transfronterizas supondría una reducción de gastos para los contribuyentes, y con el tiempo podría beneficiar a un número creciente de contribuyentes que hacen uso de su derecho a desarrollar actividades transfronterizas. Probablemente una legislación vinculante de la Unión Europea que obligase a los Estados miembros a diseñar sus regímenes tributarios a fin de evitar el riesgo de doble imposición o a permitir la desgravación de la doble imposición conllevaría más efectos ciertos que las opciones anteriores. Comparación de las opciones estratégicas A fin de evaluar las opciones estratégicas destinadas a eliminar la discriminación (opciones estratégicas A) se han empleado los siguientes criterios: Incentivo: incentivo para que los Estados miembros modifiquen sus normas discriminatorias Eficacia: para alcanzar el objetivo de hacer cumplir la legislación de la Unión Europea y aumentar la seguridad jurídica en relación con los tipos de disposiciones discriminatorias. Proporcionalidad: limitación de las medidas de la Unión Europea a lo que es necesario para alcanzar el objetivo perseguido.

7 Eficiencia: grado en el que se pueden alcanzar los objetivos con un nivel determinado de recursos/al menor coste Flexibilidad: facilidad de ajuste para reflejar cambios en la jurisprudencia y la legislación nacional Las siguientes tablas muestran una comparación de las calificaciones (negativa, neutra o positiva) de las distintas opciones. Comparación de las opciones estratégicas A Criterios A1 Mantenimiento de la situación actual A2 Publicación de una serie de principios A3 Legislación Incentivo para modificar la legislación Eficacia Proporcionalidad Eficiencia Flexibilidad no procede Conclusión: La opción preferida es la opción A.2 porque, al apoyar los procedimientos de infracción de la Comisión, abordaría los problemas actuales de discriminación fiscal de forma eficiente, flexible y rentable. A fin de evaluar las opciones estratégicas destinadas a suprimir la doble imposición (opciones estratégicas B) se han empleado los siguientes criterios: Eficacia: para alcanzar el objetivo de reducir la doble imposición y garantizar la seguridad jurídica en este ámbito. Proporcionalidad: limitación de las medidas y de la armonización de la Unión Europea a lo que es necesario para alcanzar el objetivo perseguido. Eficiencia, en particular facilidad de aplicación: el grado en el que se pueden alcanzar los objetivos con un nivel determinado de recursos/al menor coste, en particular en relación con la facilidad de aplicación. Flexibilidad: en términos de ámbito de aplicación y de facilidad de adaptación para reflejar cambios en la legislación y en las prácticas. Comparación de las opciones estratégicas B

8 Criterios B1 B2 B3.b B3.c B6.b B6.c B6.d Sin cambios Mejora de la desgravación fiscal unilateral Tratados sobre tributación de las sucesiones basados en un modelo de la Unión Europea Tratados relativos al impuesto sobre la renta con disposiciones en materia de sucesiones Definiciones y bases comunes vinculantes Desgravación fiscal y resolución de conflictos vinculantes B6.b B6.c Eficacia Proporcionalidad Eficiencia/facilidad de aplicación Flexibilidad no procede Conclusión: La opción preferida es la opción B.2, como forma eficaz y proporcionada de evitar la doble imposición. Otras opciones podrían ser significativamente menos rentables y requerir más tiempo, aparte de existir dudas sobre su viabilidad desde el punto de vista político. La opción B.6.c se puede considerar en una fase posterior en caso de que sea necesario a la luz de la revisión de la aplicación de la opción B.2. La preferencia de la opción B.2 frente a las opciones B3.b y B3.c, ambas relativas a soluciones mediante acciones bilaterales de los Estados miembros, también se fundamenta en el hecho de que no parece que sea una prioridad para los Estados miembros la celebración o revisión de los tratados relativos a la doble imposición en materia de sucesiones. Opción preferida La opción preferida, que es una combinación de las opciones estratégicas A.2 y B.2, se puede resumir de la siguiente forma: Los principios que se derivan de la jurisprudencia en materia de impuestos sobre sucesiones y que deberían regir el diseño de los regímenes tributarios de las sucesiones podrían integrarse y publicarse en un documento único. La idea sería que los ciudadanos de la Unión Europea conocieran mejor cuáles son las normas que deben respetar los Estados miembros al gravar las sucesiones transfronterizas. El documento también ayudaría a los Estados miembros a acercar sus normas fiscales en materia de sucesiones a las leyes de la Unión Europea. Por ejemplo, describiría los tipos de normas que, según ha declarado el Tribunal de Justicia, constituyen violaciones de las libertades fundamentales. Además, la Comisión podría aprobar una recomendación (con arreglo al artículo 292 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) que establezca los elementos que suprimirían la doble imposición de manera global, sin exigir a los Estados miembros

9 modificar sus normas sustantivas en materia de impuestos sobre sucesiones. Asimismo, partiendo de esta base, la Comisión invitaría a los Estados miembros a efectuar modificaciones en sus mecanismos nacionales de supresión de la doble imposición. El objetivo último sería garantizar que la carga fiscal global soportada por una sucesión transfronteriza no sea mayor que en una situación interna, mejorando el funcionamiento de los mecanismos unilaterales de desgravación. Seguimiento y evaluación La Comisión podría elaborar informes de evaluación periódicos que se centren en los datos relativos a: la migración transfronteriza; la titularidad transfronteriza de activos (incluidos activos financieros y bienes inmuebles); los tipos impositivos sobre sucesiones nacionales, así como las modificaciones de las leyes nacionales de los Estados miembros para eliminar la discriminación y reducir la doble imposición; la evolución de los acuerdos bilaterales, y los asuntos examinados por el Tribunal de Justicia en este ámbito. Por supuesto, no se vería afectado el derecho de la Comisión a presentar en el futuro una propuesta legislativa, si lo considera apropiado.