ACTRAV-OIT. GUIA PARA LOS TRABAJADORES Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, 2015 (núm.

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1 ACTRAV-OIT GUIA PARA LOS TRABAJADORES Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, 2015 (núm. 204) Introducción a la guía La Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, 2015 (núm. 204), aprobada por la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) en junio de 2015, es el primer instrumento internacional que aborda de forma específica la economía informal. Sirve de orientación para los constituyentes de la OIT (gobiernos, organizaciones de trabajadores y organizaciones de empleadores) a la hora de facilitar la transición de la economía informal a la formal, y se desarrolló con el propósito de garantizar el trabajo decente para todos. La Recomendación sigue un enfoque basado en derechos para alcanzar la formalización. Esta guía para los trabajadores se preparó con el objetivo de alentar y apoyar a las organizaciones de trabajadores en todos los niveles para que protejan y promuevan los derechos y mejores condiciones de trabajo de los trabajadores de la economía informal, y para que apliquen la Recomendación núm La guía sigue la estructura de la Recomendación. Cada sección contiene un extracto de la Recomendación, seguido de un resumen de los temas principales destacados por los representantes de los trabajadores durante el debate bienal de la CIT ( ) que llevó a su aprobación. Se ofrecen ejemplos para ilustrar la aplicación en la práctica de la Recomendación. 2. La economía informal en cifras Alrededor de millones de personas, que representan la mitad de la mano de obra mundial, trabajan en la economía informal. Como se muestra a continuación en el Gráfico 1, la economía informal no agrícola representa hasta un 82 por ciento del empleo total en el sur de Asia, frente al 10 por ciento en Europa del Este y Asia Central. Gráfico 1: Empleo informal en porcentaje del empleo no agrícola por sexo (último año disponible) 1

2 Nota: Gráfico extraído de Vanek et al. (2014). Las agrupaciones regionales difieren de la clasificación regional oficial de la OIT. Los cálculos regionales de empleo en el sector informal combinan estimaciones directas de datos de encuestas (40 países) con estimaciones indirectas de aquellos países que no disponen de estimaciones directas (80 países). Las estimaciones para la China urbana se basan en seis ciudades: Fuzhou, Cantón, Shanghái, Shenyang, Wuhan y Xi'an. Dado que los datos de China sólo cubren seis ciudades del país, en términos de cobertura geográfica no son comparables con los datos nacionales empleados para preparar estas estimaciones. La diferencia entre sexos se mide por la diferencia entre la proporción de mujeres y de hombres en empleos informales fuera del sector agrícola. Fuente: Vanek, J., Chen, M. A., Carré, F., Heintz y J., Hussmanns, R.: Statistics on the Informal Economy: Definitions, Regional Estimates and Challenges, WIEGO Working Paper No. 2. Cambridge, WIEGO, En cualquier caso, las medias anteriores enmascaran enormes disparidades intrarregionales. Por ejemplo, como se observa en el Cuadro 1, dentro del África subsahariana las cifras van del 33 por ciento de Sudáfrica al 82 por ciento de Malí. Parte de estas diferencias se pueden achacar al uso de distintos criterios operativos para medir el empleo informal. Cuadro 1: Disparidades intrarregionales América Latina Uruguay 40 Bolivia 75 África subsahariana Sudáfrica 33 Malí 82 Sudeste asiático Tailandia 42 India 83,5 (sin China) Oriente Próximo y Norte de África Turquía 30,5 Gaza y Cisjordania 58,5 Empleo informal en porcentaje (%) del empleo no agrícola total Fuente: Adaptado de Vanek et al. (2014) Cabe señalar que en tres de las seis regiones presentadas en el Gráfico 1 (y también en China), el empleo informal supone una mayor fuente de empleo no agrícola para las mujeres que para los hombres. Por ejemplo, en el África subsahariana, el 74 por ciento del empleo femenino es informal, frente al 61 por ciento del empleo masculino. 1 1 OIT: Women and men in the informal economy: A statistical picture. OIT WIEGO, Ginebra, 2002 y Citado en Vanek, J., Chen, M. A., Carré, F., Heintz, J., Hussmanns, R.: Statistics on the Informal Economy: Definitions, Regional Estimates and Challenges, WIEGO Working Paper No. 2, WIEGO, Cambridge,

3 La OIT señala que la informalidad no es sólo un fenómeno de los países en desarrollo. Se calcula que en 2013 la economía informal supuso el 18,4 por ciento del PIB de la Unión Europea (UE-27) y el 8,6 por ciento de media en Australia, Canadá, Japón, Nueva Zelandia y Estados Unidos. 2 Si bien resulta difícil establecer el alcance de la sindicación entre los trabajadores de la economía informal, inevitablemente los sindicatos afrontan múltiples obstáculos (tanto internos como externos) a la hora de organizar a los trabajadores de la economía informal. 3. Antecedentes de la Recomendación La OIT ha sido la agencia con mayor autoridad a la hora de abordar los retos relacionados con la economía informal, y la que introdujo por primera vez el término "sector informal" en el debate sobre políticas de desarrollo en un informe de Ese informe desempeñó un papel crucial en el análisis de la situación del empleo y los retos de los países en desarrollo. En 1991, la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) recalcó que el dilema de la informalidad se debería abordar haciendo frente a las causas subyacentes, y no sólo a sus síntomas, por medio de una estrategia amplia y multidimensional. En 1999, la Oficina de Actividades para los Trabajadores de la OIT (ACTRAV) organizó un Simposio sobre Sindicatos y el Sector Informal para debatir sobre los retos a los que se enfrentan los sindicatos en el sector informal y para desarrollar una estrategia para abordarlos. En 2001, el informe del Director General a la Conferencia retomó de nuevo la cuestión de la informalidad e indicó que, aunque la mayoría de los trabajadores del mundo trabajan en la economía informal, prácticamente todos carecen de una protección de seguridad social adecuada, así como de organización y de voz en el trabajo. Teniendo en cuenta que los principios del trabajo decente son tan importantes en la economía informal como en la economía formal, instó a encontrar una vía para ampliar los derechos a todos los trabajadores. Hoy en día existe un amplio consenso respecto a que la discusión general de la CIT de 2002 en materia de trabajo decente y la economía informal supuso un importante paso adelante en el análisis para ampliar la comprensión sobre este tema, y que ofreció un marco exhaustivo para abordar la informalidad por medio de la Agenda de Trabajo Decente de la OIT. Al tiempo que se reconocía la resistencia y dinamismo de los trabajadores y emprendedores de la economía informal, los constituyentes tripartitos de la OIT llegaron a un amplio consenso sobre la necesidad de abordar sus vulnerabilidades. La Resolución relativa al Trabajo Decente y la Economía Informal que fue adoptada tripartitamente en 2002 supuso un hito en el enfoque sobre la informalidad de la OIT. Dada la escala, dimensiones y heterogeneidad del fenómeno, representó un importante distanciamiento respecto a la terminología más limitada del "sector informal", acuñando el nuevo término de economía informal. 4 Más recientemente, las discusiones en el seno de la CIT de dieron como resultado la aprobación de la Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, 2015 (núm. 204). Esta nueva norma representa un acontecimiento histórico para el mundo del trabajo y es la primera norma internacional que ofrece orientación para ayudar a los trabajadores y a las entidades económicas de la economía informal sobre la transición a la economía formal. Resulta relevante no sólo para los constituyentes de la OIT, sino también para todos aquellos interesados en el desarrollo inclusivo, la erradicación de la pobreza y la reducción de la desigualdad. Entre otros, la Recomendación cubre los siguientes puntos clave: 2 Schneider, F., Size and development of the shadow economy of 31 European and 5 other OECD countries from 2003 to 2012: Some new facts. 3 OIT: Employment, incomes and equity: a strategy for increasing productive employment in Kenya OIT: Informe V (1) La transición de la economía informal a la economía formal

4 Reconoce la alta incidencia de la economía informal y su efecto sobre los derechos de los trabajadores; Reconoce que la mayoría no acceden a la economía informal por decisión propia y que la informalidad tiene múltiples causas; Define la informalidad e identifica a sus actores; Ofrece orientación sobre el diseño de políticas coherentes e integradas para facilitar la transición; Perfila un marco legal y político para facilitar la transición; Reconoce la importancia de un marco exhaustivo de políticas de empleo y enumera una serie de elementos que podrían formar parte del mismo; Perfila las medidas que se deberían tomar para garantizar los derechos y la protección social de los trabajadores de la economía informal; Ofrece orientación sobre los mecanismos de incentivos, conformidad y cumplimiento que se deberían incluir; Reconoce que la libertad sindical, diálogo social y las organizaciones de trabajadores y de empleadores desempeñan un papel clave en la transición de la informalidad a la formalidad; y Resalta la importancia de la recolección de datos y su seguimiento. La Recomendación fue resultado de intensos debates entre los constituyentes tripartitos, durante los cuales del Grupo de los Trabajadores instó a incluir conceptos y terminología concreta. A continuación se examinan los argumentos principales de cada sección de la Recomendación, junto con ejemplos pertinentes (donde sea oportuno) y recomendaciones de acción. 4. Preámbulo La Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, Convocada en Ginebra por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo y congregada en dicha ciudad el 1º de junio de 2015, en su centésima cuarta edición; Reconociendo que la alta incidencia de la economía informal, en todos sus aspectos, representa un importante obstáculo para los derechos de los trabajadores, con inclusión de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, así como para la protección social, las condiciones de trabajo decente, el desarrollo inclusivo y el Estado de derecho, y tiene consecuencias negativas para el desarrollo de empresas sostenibles, los ingresos públicos y el ámbito de actuación de los gobiernos, en particular por lo que se refiere a las políticas económicas sociales y ambientales, así como para la solidez de las instituciones y la competencia leal en los mercados nacionales e internacionales; Reconociendo que la mayoría de las personas que se incorporan a la economía informal no lo hacen por elección, sino como consecuencia de la falta de oportunidades en la economía formal y por carecer de otros medios de sustento; Recordando que los déficits de trabajo decente - la denegación de los derechos en el trabajo, la falta de suficientes oportunidades de empleo de calidad, una protección social inadecuada y la ausencia de diálogo social - son más pronunciados en la economía informal; Reconociendo que la informalidad obedece a múltiples causas, incluidas las cuestiones estructurales y de gobernanza, y que, en un contexto de diálogo social, las políticas públicas pueden acelerar el proceso de transición a la economía formal; 4

5 Recordando la Declaración de Filadelfia, 1944, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 1948, la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, 1998, y la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa, 2008; Reafirmando la relevancia de los ocho convenios fundamentales de la OIT, así como de otras normas internacionales del trabajo e instrumentos pertinentes de las Naciones Unidas a los que se hace referencia en el anexo; Recordando la Resolución relativa al trabajo decente y la economía informal y las Conclusiones sobre el trabajo decente y la economía informal adoptadas por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 90ª reunión (2002), así como otras resoluciones y conclusiones pertinentes a las que se hace referencia en el anexo; Afirmando que la transición de la economía informal a la economía formal es esencial para alcanzar un desarrollo incluyente y hacer efectivo el trabajo decente para todos; Reconociendo la necesidad de que los miembros adopten medidas urgentes y adecuadas para facilitar la transición de los trabajadores y las unidades económicas de la economía informal a la economía formal y asegurar al mismo tiempo la preservación y la mejora de sus medios de subsistencia durante la transición; Reconociendo que las organizaciones de empleadores y de trabajadores desempeñan una función importante y activa en la facilitación de la transición de la economía informal a la economía formal; Después de haber decidido adoptar varias proposiciones relativas a la transición de la economía informal a la economía formal, cuestión que constituye el quinto punto del orden del día de la reunión; y Después de haber decidido que dichas proposiciones revistan la forma de una recomendación, Adopta, con fecha doce de junio de dos mil quince, la presente Recomendación, que podrá ser citada como la Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, Puntos clave para las organizaciones de trabajadores (...) la economía informal, en todos sus aspectos, representa un importante obstáculo para los derechos de los trabajadores, con inclusión de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, así como para la protección social, las condiciones de trabajo decente, el desarrollo inclusivo y el Estado de derecho (...) Para el Grupo de los Trabajadores resultaba especialmente importante que la Recomendación reconociera los obstáculos para la protección de los derechos asociados a la economía informal. Este extracto prioriza la cuestión de los derechos fundamentales en el trabajo y la no discriminación, al tiempo que se emplea un lenguaje coherente con la Agenda de Trabajo Decente de la OIT. Algunos gobiernos se opusieron al reconocimiento de que la informalidad afecta a la aplicación del Estado de derecho y argumentaron que cuestionaba la soberanía nacional, por lo que solicitaron cambiar "Estado de derecho" por "cumplimiento de la ley". Para el Grupo de los Trabajadores esto resultaba importante, ya que los trabajadores de la economía informal (especialmente los vendedores 5

6 callejeros) a menudo sufren abusos y acoso por parte de la administración local y de los cuerpos de seguridad. ( ) políticas ambientales ( ) La Recomendación reconoce que la informalidad afecta a las políticas económicas, sociales y ambientales. La formalización es crucial para los tres pilares del desarrollo sostenible, incluido el desarrollo ambiental, y por ello los esfuerzos en la transición hacia la economía formal deberían maximizar los beneficios ambientales, entre otros mediante la creación de empleos verdes. ( ) la mayoría de las personas que se incorporan a la economía informal no lo hacen por elección ( ) El reconocimiento de que la mayoría de trabajadores acceden a la economía informal por la falta de oportunidades en la economía formal, y no por elección propia, tuvo gran importancia para el Grupo de los Trabajadores. Algunos gobiernos se opusieron a este párrafo y argumentaron que la Recomendación también debería centrarse en aquellos que "eligieron" acceder a la economía informal. Sin embargo, el Grupo de los Trabajadores insistió en que las principales razones son la ausencia de trabajos decentes y de pisos de protección social. ( ) la informalidad obedece a múltiples causas, incluidas las cuestiones estructurales y de gobernanza ( ) El Grupo de los Empleadores, así como algunos gobiernos, se opusieron y especificaron que la gobernanza puede ser una causa de informalidad, para lo que argumentaron que había muchas otras causas y que el texto se tendría que reemplazar por "falta de un entorno propicio para la formalización". Como respuesta, el Grupo de los Trabajadores replicó que, aunque existe un gran corpus de instrumentos internacionales, normas del trabajo y leyes nacionales, también había carencias en su cumplimiento en todos los países y a todas las escalas. Una buena gobernanza y políticas macroeconómicas centradas en el empleo que permitieran la creación de puestos de trabajo formales en empresas de la economía formal serian esenciales, especialmente por la desregularización de los mercados laborales que llevó a un aumento de la informalidad. En particular, sería relevante tener un marco legal efectivo y mecanismos de aplicación reforzados, incluida la inspección del trabajo. Ejemplos pertinentes para esta sección En Uruguay, la Unión de Clasificadores de Residuos Urbanos Solidos (UCRUS), miembro del Plenario Intersindical de Trabajadores - Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT), mantiene relaciones permanentes con la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) y el Organismo Nacional de la Vivienda y el Medio Ambiente (ONVMA). El sindicato ha asumido sus obligaciones en materia ambiental y participa en un proyecto para la recolección selectiva y selección de residuos, en el cual algunos afiliados sindicales trabajan como trabajadores remunerados. 5 Recomendaciones para la acción sindical Asegurar una comprensión completa de las disposiciones de la Recomendación núm. 204 y de otros instrumentos pertinentes, enumerados en su Anexo, y en especial los Convenios fundamentales de la OIT sobre libertad sindical, negociación colectiva y el derecho de sindicación (núm. 87 y 98). Promover la ratificación de dichos instrumentos. Organizar campañas nacionales o regionales (quizá en colaboración con los medios de comunicación) para promover la R204 y concienciar sobre las carencias en su aplicación. 5 CSI-CSA: Procesos de Autorreforma Sindical en Las Américas: Avances del Grupo de Trabajo sobre Autorreforma Sindical (GTAS) en

7 También se puede hacer en colaboración con otras partes interesadas, en particular con representantes de la economía informal. Incluir la cuestión de la economía informal en las estructuras tripartitas y asegurar una participación tripartita en cualquier debate sobre la transición. 5. Objetivos y ámbito de aplicación 1. La presente Recomendación proporciona a los miembros orientaciones para: a) facilitar la transición de los trabajadores y las unidades económicas desde la economía informal a la economía formal, respetando los derechos fundamentales de los trabajadores y garantizando oportunidades de seguridad de los ingresos, medios de sustento y emprendimiento; b) promover la creación, preservación y sostenibilidad de empresas y de empleos decentes en la economía formal, así como la coherencia de las políticas macroeconómicas, de empleo, de protección social y otras políticas sociales, y c) prevenir la informalización de los empleos de la economía formal. 2. A los efectos de la presente Recomendación, la expresión economía informal : a) hace referencia a todas las actividades económicas desarrolladas por los trabajadores y las unidades económicas que - en la legislación o en la práctica - están insuficientemente cubiertas por sistemas formales o no lo están en absoluto, y b) no abarca las actividades ilícitas, en particular la prestación de servicios y la producción, venta, posesión o consumo de bienes prohibidos por la legislación, incluyendo la producción y el tráfico ilícitos de estupefacientes, la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, la trata de personas y el blanqueo de dinero, tal como se definen en los tratados internacionales pertinentes. 3. A los efectos de la presente Recomendación, en las unidades económicas de la economía informal quedan comprendidas: a) las unidades que emplean mano de obra; b) las unidades que pertenecen a personas que trabajan por cuenta propia, ya sea en solitario o con la ayuda de trabajadores familiares auxiliares no remunerados, y c) las cooperativas y las unidades de la economía social y solidaria. 4. La presente Recomendación se aplica a todos los trabajadores y todas las unidades económicas de la economía informal, incluyendo las empresas, los empresarios y los hogares, y en particular a: a) quienes poseen y explotan unidades económicas en la economía informal, como: i. los trabajadores por cuenta propia; ii. los empleadores; y iii. los miembros de cooperativas y de unidades de la economía social y solidaria; b) los trabajadores familiares auxiliares, independientemente de si trabajan en unidades económicas de la economía formal o de la economía informal; c) los trabajadores asalariados con empleos informales que trabajan en empresas formales o en unidades económicas de la economía informal, o bien para ellas, incluyendo, entre otros, a los que estén en situación de subcontratación o que trabajan en cadenas de suministro, o en hogares como trabajadores domésticos remunerados, y d) los trabajadores cuyas relaciones de trabajo no están reconocidas o reguladas. 5. El trabajo informal puede observarse en todos los sectores de la economía, tanto en espacios públicos como en espacios privados. 7

8 6. Al dar efecto a las disposiciones contenidas en los párrafos 2 a 5 que anteceden, y habida cuenta de las diversas formas que reviste la economía informal en los Estados Miembros, la autoridad competente debería determinar la naturaleza y el alcance de la economía informal, con arreglo a la descripción de ésta en la presente Recomendación, y su relación con la economía formal. Para ello, la autoridad competente debería recurrir a mecanismos tripartitos en los que participen plenamente las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores, las cuales deberían incluir en sus filas, de acuerdo con la práctica nacional, a los representantes de las organizaciones constituidas por afiliación que sean representativas de los trabajadores y de las unidades económicas de la economía informal. Puntos clave para las organizaciones de trabajadores Durante los debates sobre los objetivos y el ámbito de aplicación de la Recomendación, los constituyentes tripartitos dedicaron una cantidad de tiempo considerable a debatir sobre una serie de cuestiones, entre otras la definición de economía informal; el ámbito de aplicación del término "unidades económicas"; sobre si los trabajadores subcontratados y los de cadenas de suministros deberían estar incluidos; y por último sobre si la economía informal estaba presente tanto en los espacios públicos como privados. ( ) hace referencia a todas las actividades económicas desarrolladas por los trabajadores y las unidades económicas que - en la legislación o en la práctica - están insuficientemente cubiertas por sistemas formales o no lo están en absoluto (...) Tal y como se ha mencionado anteriormente, las Conclusiones de la discusión de la CIT de 2002 evidenciaron que la informalidad estaba presente en todos los sectores tanto públicos como privados y que, por ello, el término que habría que elegir debería ser "economía informal" en vez de "sector informal". Esto decisión fue respaldada durante las discusiones de En el intento de definir la economía informal, para el Grupo de los Trabajadores resultaba fundamental que la informalidad se concibiera como todas las actividades económicas no cubiertas, o cubiertas insuficientemente, por sistemas formales. Para poder cubrir a los actores de la economía informal que normalmente no cuentan con una consideración de empresa (como los hogares), los Trabajadores propusieron el uso del término "unidades económicas", a lo que se opuso el Grupo de los Empleadores. La Oficina hizo referencia al informe de la 15 ª Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (1993) y a las Conclusiones de la CIT de 2002, la cual empleó la definición anterior, incluido el término "unidades económicas". ( ) no abarca las actividades ilícitas ( ) La Recomendación no abarca las actividades "ilícitas". El Grupo de los Trabajadores consideró que, si no se definía adecuadamente, esta cláusula se podría utilizar contra los trabajadores de la economía informal. Muchas actividades se podrían haber clasificado como ilegales de acuerdo con las legislaciones nacionales, aunque no lo fueran según el derecho internacional. El texto definitivo, que especifica qué actividades se podrían considerar "ilícitas", se basó en el lenguaje empleado en otros instrumentos internacionales. ( ) a los que estén en situación de subcontratación o que trabajan en cadenas de suministro ( ) El Grupo de los Trabajadores identificó la creciente informalización de la economía informal como un reto fundamental, especialmente en el caso de la subcontratación y las cadenas de suministros. El Grupo recordó la tragedia de Rana Plaza en Bangladesh, en 2013, para argumentar que el rápido crecimiento en las cadenas de suministro mundiales, en las cuales los vínculos de la subcontratación eran numerosos y complejos, podría suponer una amenaza para el trabajo formal. Muchos de los 8

9 fallecidos en el derrumbe del edificio no disponían de contratos adecuados. Se les contrataba día a día, sin acuerdos sobre horario de trabajo, pago de horas extraordinarias, bajas por enfermedad o indemnizaciones por lesiones o fallecimiento. De entre los fallecidos, otros eran trabajadores asalariados, pero no estaban protegidos por ninguna legislación laboral. Las autoridades del taller no pudieron justificar el número de fallecidos porque no tenían un registro de las personas empleadas en el mismo en ese momento. Las familias de las víctimas no pudieron reclamar ninguna indemnización por la pérdida de aquellos que eran el sostén económico familiar. La realidad diaria de esos trabajadores de la economía informal es inaceptable. La mención específica de los trabajadores en situación de subcontratación o que trabajan en cadenas de suministros fue uno de los puntos más controvertidos que se debatieron durante la CIT, ya que por una parte los Empleadores argumentaron que el debate sobre las cadenas de suministro estaba programado para la CIT de 2016, que las cadenas de suministros y la subcontratación eran temas separados y que la Recomendación debería ser aplicable globalmente y que debería ser un instrumento que todos pudieran respaldar. Sin embargo, el Grupo de los Trabajadores recalcó que más del 60 por ciento del comercio mundial dependía de la subcontratación y de las cadenas de suministros, y que era necesario asegurar que la explotación de los trabajadores informales no sirviera de base para ese comercio. ( ) los trabajadores cuyas relaciones de trabajo no están reconocidas o reguladas. También en relación con el punto anterior, el Grupo de los Trabajadores insistió en que habría que considerar las relaciones de empleo y la naturaleza de los contratos y de la subcontratación. El trabajo informal en establecimientos formales privó a los trabajadores de los beneficios formales al no conseguir que se reconozca la relación laboral. 6 Es más, muchos empleadores hicieron caso omiso o incumplieron sus responsabilidades con los trabajadores en las cadenas de suministro global, incluyendo desde marcas de consumo globales hasta trabajadores a domicilio. Era importante abordar un amplio abanico de actores de la economía informal, incluidos los miembros de cooperativas y otras formas de empresas de la economía solidaria, así como trabajadores asalariados que actúen fuera de las estructuras formales de empleo. También era fundamental que los trabajadores no asalariados pudieran negociar con las autoridades locales, estatales y nacionales, con otros responsables y contratistas como base para el cambio. El derecho de sindicación, de negociación colectiva y de libertad sindical fueron elementos esenciales para la transición a la formalidad. ( ) participen plenamente las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores, las cuales deberían incluir en sus filas, de acuerdo con la práctica nacional, a los representantes de las organizaciones constituidas por afiliación que sean representativas de los trabajadores y de las unidades económicas de la economía informal. 6 De acuerdo con las directrices de la 17 ª Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo: "Se considera que los asalariados tienen un empleo informal si su relación de trabajo, de derecho o de hecho, no está sujeta a la legislación laboral nacional, el impuesto sobre la renta, la protección social o determinadas prestaciones relacionadas con el empleo (preaviso al despido, indemnización por despido, vacaciones anuales pagadas o licencia pagada por enfermedad, etc.). Las razones pueden ser las siguientes: la no-declaración de los empleos o de los asalariados; empleos ocasionales o empleos de limitada corta duración; empleos con un horario o un salario inferior a un límite especificado (por ejemplo para cotizar a la seguridad social); el empleador es una empresa no constituida en sociedad o una persona miembro de un hogar; el lugar de trabajo del asalariado se encuentra fuera de los locales de la empresa del empleador (por ejemplo, los trabajadores fuera del establecimiento y sin contratos de trabajo); o empleos a los cuales el reglamento laboral no se aplica, no se hace cumplir o no se hace respectar por otro motivo". 9

10 Dos puntos de este párrafo resultaron de importancia para el Grupo de los Trabajadores (así como en posteriores párrafos en los que se solicita la consulta y participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, como por ejemplo los párrafos 34, 38 y 39): asegurarse de que las organizaciones de trabajadores más representativas puedan participar mediante mecanismos tripartitos; y 2. asegurar que se tengan en cuenta las opiniones de los representantes de la economía informal. Respecto al primer punto, algunos gobiernos se opusieron a la referencia a las organizaciones de trabajadores y de empleadores "más representativas", por lo que señalaron que no permitir que organizaciones menos representativas participaran en el diálogo social podría suponer una vulneración de la libertad sindical. El Grupo de los Trabajadores alertó sobre el cuestionamiento del tripartismo y se refirió al Convenio sobre la consulta tripartita, 1976 (núm. 144), que en su artículo 1 señala que "la expresión organizaciones representativas significa las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores, que gocen del derecho a la libertad sindical". Respecto al segundo punto, el Grupo de los Trabajadores se refirió a la importancia de incorporar las opiniones de los representantes de la economía informal. La inclusión de los representantes de la economía informal es crucial para asegurar el respeto de los derechos de libertad sindical y negociación colectiva de los trabajadores de la economía informal, y además ayuda a asegurar que se tengan en cuenta las diversas realidades nacionales. Sin embargo, era importante que la implicación de los representantes de la economía informal se produjera mediante organizaciones con afiliados que se encontraran entre las organizaciones de trabajadores más representativas. Recomendaciones para la acción sindical Investigar y recopilar datos para comprender las características, circunstancias y necesidades de los trabajadores y unidades económicas de la economía informal. Puede incluir investigación documental, encuestas, consultas, entrevistas o visitas de campo, y debería implicar a un gran abanico de partes interesadas. Mapa de las organizaciones de trabajadores de la economía informal existentes para evaluar sus objetivos, fortalezas, debilidades, etc. Identificar (a partir de los hallazgos de la investigación) a trabajadores especialmente vulnerables y definir grupos, sectores y áreas de políticas como objetivos. Esto podría definir la duración esperada del proceso de formalización, que por sí mismo podría influir en la estrategia de organización elegida. Analizar y, posiblemente, revisar la constitución, estructura y programas del sindicato para que los trabajadores de la economía informal queden bajo su amparo. Fomentar alianzas con asociaciones, cooperativas y otras partes interesadas de la economía informal a escala nacional, regional e internacional. Tomar medidas para evitar la informalización de la economía formal y para crear trabajos decentes en la economía formal. 6. Principios rectores 7. Al formular estrategias coherentes e integradas para facilitar la transición a la economía formal, los Miembros deberían tener en cuenta: a) la diversidad de características, circunstancias y necesidades de los trabajadores y las unidades económicas de la economía informal, así como la necesidad de abordar esa diversidad mediante enfoques específicos; b) las circunstancias, leyes, políticas, prácticas y prioridades específicas de cada país en

11 materia de transición a la economía formal; c) el hecho de que es posible aplicar diversas y múltiples estrategias para facilitar la transición a la economía formal; d) la necesidad de coherencia y coordinación entre un amplio rango de áreas de políticas para facilitar la transición a la economía formal; e) la promoción y la protección efectivas de los derechos humanos de todas las personas ocupadas en la economía informal; f) el logro del trabajo decente para todos, mediante el respeto de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, en la legislación y en la práctica; g) las normas internacionales del trabajo actualizadas que proporcionan orientaciones en ámbitos de políticas específicos (véase el anexo); h) la promoción de la igualdad de género y la no discriminación; i) la necesidad de prestar especial atención a las personas particularmente vulnerables ante los déficits más graves de trabajo decente en la economía informal, incluyendo, aunque no únicamente, a las mujeres, los jóvenes, los migrantes, las personas mayores, los pueblos indígenas y tribales, las personas que viven con el VIH o que están afectadas por el VIH o el sida, las personas con discapacidad, los trabajadores domésticos y los agricultores de subsistencia; j) la preservación y el aumento, durante la transición a la economía formal, del potencial empresarial, la creatividad, el dinamismo, las competencias laborales y la capacidad de innovación de los trabajadores y las unidades económicas de la economía informal; k) la necesidad de contar con un enfoque equilibrado que combine incentivos y medidas de cumplimiento de la legislación, y l) la necesidad de prevenir y sancionar la conducta de evitar o abandonar deliberadamente la economía formal con el fin de evadir el pago de impuestos y el cumplimiento de la legislación social y laboral. Puntos clave para las organizaciones de trabajadores ( ) la necesidad de prestar especial atención a las personas particularmente vulnerables ante los déficits más graves de trabajo decente en la economía informal, incluyendo, aunque no únicamente, a las mujeres, los jóvenes, los migrantes, las personas mayores, los pueblos indígenas y tribales, las personas que viven con el VIH o que están afectadas por el VIH o el sida, las personas con discapacidad, los trabajadores domésticos y los agricultores de subsistencia ( ) Entre los trabajadores de la economía informal hay grandes diferencias en términos de ingresos, situación laboral, sector, tipo y tamaño de la empresa, localización, protección social y protección del empleo. En cualquier caso, como resalta la Recomendación, existen algunos grupos particularmente vulnerables ante los déficits más graves de trabajo decente en la economía informal, incluyendo, aunque no únicamente, a las mujeres, los jóvenes, los migrantes, las personas mayores, los pueblos indígenas y tribales, las personas que viven con el VIH o que están afectadas por el VIH o el sida, las personas con discapacidad, los trabajadores domésticos y los agricultores de subsistencia. En las discusiones, los Empleadores y algunos gobiernos se opusieron a la inclusión de los agricultores de subsistencia como grupo vulnerable. El Grupo de los Trabajadores explicó que los agricultores de subsistencia merecían una atención especial en las políticas y programas nacionales destinados a facilitar la transición a la economía formal. Esto no quiere decir que se les debiera pagar el sueldo mínimo, ni que su producción debiera someterse a una imposición fiscal o que la inspección del trabajo debiera visitarlos para controlar el cumplimiento del horario de trabajo fijado por ley. Sin embargo, sí quería decir que se les debería tener en cuenta al establecer los pisos de protección social y que deberían tener acceso a crédito y asesoramiento financiero para poder 11

12 aumentar la producción para el mercado. Tanto ellos como sus hijos deberían tener acceso a programas de capacitación y a educación en materia de salud y seguridad, especialmente a la luz de su exclusión de la cobertura del Convenio sobre la seguridad y la salud en la agricultura, 2001 (núm. 184). Ejemplos pertinentes para esta sección En la Recomendación se identifica a los trabajadores domésticos como especialmente vulnerables a los déficits de trabajo decente. En Líbano, los trabajadores domésticos, ya sean nacionales o extranjeros, quedan excluidos de la legislación laboral y, por ello, son muy vulnerables ante posibles violaciones de sus derechos. Entre mayo de 2012 y enero de 2014, la OIT, la CSI y ONG activas en el ámbito de los derechos humanos apoyaron a la Federación Nacional de Sindicatos de Empleados y Trabajadores del Líbano (FENASOL) para desarrollar las capacidades de un grupo de trabajadoras domésticas migrantes residentes en Líbano, incluida su concienciación sobre derechos sindicales, legislación laboral y normas internacionales del trabajo; para mejorar sus capacidades de liderazgo con el objetivo de permitirles que puedan llegar y reclutar a sus compañeros; y para crear sinergias con el movimiento global de trabajadores domésticos. Las 79 trabajadoras domésticas participantes establecieron el Comité Fundacional para un Sindicato de Trabajadores Domésticos dentro de las estructuras de FENASOL. En enero de 2015 se celebró el Congreso Fundacional, durante el cual se eligió a los líderes del sindicato. 7 El Sindicato de Trabajadores Domésticos es un excelente ejemplo de cómo trabajadores de diversas nacionalidades se unen en un contexto legal restrictivo. El ejemplo anterior ilustra que ciertos sectores laborales (en este caso el trabajo doméstico) requieren una atención especial por el hecho de que suelen atraer a grupos de trabajadores que también son vulnerables de otras formas (en este caso las mujeres migrantes). Otro claro ejemplo es la industria recolectora de fruta de Australia. El Sindicato Nacional de Trabajadores (NUW, por sus siglas en inglés), afiliado al Consejo Sindical Australiano (ACTU, por sus siglas en inglés) ayuda a trabajadores de islas del Pacífico que acuden a Australia con permisos de trabajo temporales, predominantemente para trabajar en la cosecha de fruta. A menudo son víctimas de abusos y de explotación por parte de los empleadores, en parte debido a la naturaleza aislada de la cosecha hortofrutícola, ya que se produce en plantaciones alejadas de los centros urbanos. La experiencia de los temporeros en Australia incluye: pagos por debajo de los sueldos acordados, firma de contratos laborales que incumplen la legislación australiana, falta de información sobre los derechos en el lugar de trabajo y el impago de la jubilación. El NUW empezó a sindicar a estos trabajadores en 2015 y ha firmado acuerdos con sindicatos de los países de origen, como Samoa o Vanuatu, para la protección de los trabajadores migrantes y para ofrecer información antes de la partida y a su llegada. Recomendaciones para la acción sindical Asegurar que las políticas se desarrollan y aplican a partir de las circunstancias nacionales. Tener en cuenta las diversas características, circunstancias y necesidades de los trabajadores y las unidades económicas de la economía informal. Las estrategias de organización se deben adaptar de forma creativa para ajustarse a tal diversidad. Prestar una atención especial a los instrumentos internacionales que abordan la protección de grupos vulnerables de trabajadores: el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97); el Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143); la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, 1990; la Recomendación sobre el VIH y el sida y el mundo del trabajo, 2010 (núm. 200); el Convenio sobre pueblos

13 indígenas y tribales, 1989 (núm. 169); el Convenio sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos (núm. 189) y la Recomendación que lo acompaña (núm. 201), Marcos jurídicos y de políticas 8. Los Miembros deberían llevar a cabo una evaluación y un diagnóstico adecuados de los factores, características, causas y circunstancias de la actividad informal en el contexto de cada país, a fin de fundamentar adecuadamente la formulación y la aplicación de leyes, políticas y otras medidas destinadas a facilitar la transición a la economía formal. 9. Los Miembros deberían adoptar, revisar y hacer cumplir la legislación nacional u otras medidas a fin de asegurar una cobertura y una protección apropiadas de todas las categorías de trabajadores y unidades económicas. 10. Los Miembros deberían velar por que las estrategias o planes nacionales de desarrollo, así como las estrategias de lucha contra la pobreza y los presupuestos, incluyan un marco integrado de políticas que facilite la transición a la economía formal, tomando en consideración, cuando proceda, el papel que desempeñan los diferentes niveles de gobierno. 11. Este marco integrado de políticas debería abordar: a) la promoción de estrategias de desarrollo sostenible, erradicación de la pobreza y crecimiento inclusivo, y la generación de empleos decentes en la economía formal; b) el establecimiento de un marco legislativo y normativo apropiado; c) el fomento de un entorno empresarial y de inversión propicio; ; d) el respeto, la promoción y la puesta en práctica de los principios y derechos fundamentales en el trabajo; e) la organización y la representación de los empleadores y de los trabajadores para promover el diálogo social; f) la promoción de la igualdad y la eliminación de todas las formas de discriminación y de violencia, incluida la violencia de género, en el lugar de trabajo; g) la promoción del emprendimiento, de las microempresas, las pequeñas empresas y las medianas empresas y de otras formas de modelos empresariales y unidades económicas, como las cooperativas y otras unidades de la economía social y solidaria; h) el acceso a la educación, el aprendizaje a lo largo de la vida y el desarrollo de las competencias laborales; i) el acceso a los servicios financieros, incluso mediante un marco normativo que promueva un sector financiero inclusivo; j) el acceso a los servicios para las empresas; k) el acceso a los mercados; l) el acceso a la infraestructura y la tecnología; m) la promoción de las políticas sectoriales; n) el establecimiento de pisos de protección social, cuando no existan, y la extensión de la cobertura de la seguridad social; o) la promoción de estrategias de desarrollo local en los medios rural y urbano, incluyendo el acceso regulado a la utilización de los espacios públicos y el acceso regulado a los recursos naturales públicos con fines de subsistencia; p) políticas eficaces en materia de seguridad y salud en el trabajo; q) inspecciones del trabajo eficientes y eficaces; r) la seguridad de los ingresos, incluyendo políticas de salario mínimo adecuadamente formuladas; s) el acceso efectivo a la justicia, y t) mecanismos de cooperación internacional. 13

14 12. Al formular y aplicar un marco integrado de políticas, los Miembros deberían asegurar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y la cooperación entre los órganos y las autoridades competentes, tales como las autoridades tributarias, las instituciones de la seguridad social, las inspecciones del trabajo, las autoridades aduaneras, los organismos de migración y los servicios de empleo, entre otros, en función de las circunstancias nacionales. 13. Los Miembros deberían reconocer la importancia de preservar las oportunidades de los trabajadores y las unidades económicas en lo que atañe a garantizar la seguridad de sus ingresos durante la transición a la economía formal, facilitando los medios para que estos trabajadores o unidades económicas obtengan el reconocimiento de su propiedad actual y los medios para formalizar los derechos de propiedad y el acceso a la tierra. Puntos clave para las organizaciones de trabajadores 14 Los Miembros deberían velar por que (...) incluyan un marco integrado de políticas ( ) El Grupo de los Trabajadores resaltó la importancia de un marco integrado de políticas que debería permitir crear trabajo decente en la economía formal al mismo tiempo que se respalda el cumplimiento de la ley en la transición a la economía formal. Las políticas sobre la economía informal no deberían desarrollarse aisladamente de otras políticas de desarrollo y se deberían adaptar a los motivos particulares que fomentan la informalidad en diferentes mercados de trabajo. El párrafo 11 de la Recomendación enumera una serie de ámbitos de políticas que se deberían abordar como parte de un marco integrado de políticas. Por ejemplo, la discriminación en el mercado laboral puede empujar a determinados grupos vulnerables, como las mujeres y los migrantes, hacia la economía informal. Por tanto, las políticas antidiscriminación podrían también facilitar la formalización. ( ) el acceso regulado a la utilización de los espacios públicos y el acceso regulado a los recursos naturales públicos con fines de subsistencia (...) La inclusión de este texto era importante ya que para muchas actividades de la economía informal, como la extracción de sal marina y la pesca, es necesario acceder a recursos naturales. Del mismo modo, asegurar el acceso para el uso de espacios públicos es importante para millones de trabajadores de la economía informal, como vendedores de mercado, para los cuales el espacio público es su lugar de trabajo habitual. Al formular y aplicar un marco integrado de políticas, los Miembros deberían asegurar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y la cooperación entre los órganos y las autoridades competentes (...) Para el Grupo de los Trabajadores era importante poder asegurarse de que cualquier cambio en las políticas se coordinara entre los diferentes estamentos gubernamentales y otros órganos pertinentes. Por ejemplo, los reglamentos municipales pueden afectar directamente a los trabajadores de la economía informal y, por tanto, se deben dirigir también a ayudar en la transición hacia la formalidad. Los Miembros deberían reconocer la importancia de preservar las oportunidades de los trabajadores y las unidades económicas en lo que atañe a garantizar la seguridad de sus ingresos durante la transición a la economía formal, facilitando los medios para que estos trabajadores o unidades económicas obtengan el reconocimiento de su propiedad actual y los medios para formalizar los derechos de propiedad y el acceso a la tierra.

15 El Grupo de los Empleadores alegó que la cuestión de los derechos de tierras y de propiedad era fundamental para la transición a la economía formal. El Grupo de los Trabajadores coincide en que los derechos de tierras y de propiedad son cruciales para las unidades económicas y los trabajadores de la economía informal e instó a que el texto solicite específicamente que se proteja la seguridad de los ingresos al ofrecer los medios para que se reconozcan sus propiedades existentes. Ejemplos pertinentes para esta sección Uno de los elementos cuya inclusión se propuso para el marco integrado de políticas es la promoción de las cooperativas. Como se muestra en los dos ejemplos que vienen a continuación, las cooperativas pueden tener un papel crucial para organizar a los trabajadores y para fomentar la formalización. En la ciudad de Nueva York, la Asociación Cooperativa de Atención en el Hogar (CHCA, por sus siglas en inglés), que es una agencia de atención a ancianos en el hogar propiedad de los trabajadores y la cooperativa más grande de Estados Unidos, da empleo a cuidadores en el sur del Bronx y genera unos ingresos anuales de más de 40 millones de dólares de los Estados Unidos. La CHCA, creada originalmente en 1985 con el apoyo de la Sociedad de Servicios Comunitarios de Nueva York, es ahora propiedad de mujeres con ingresos bajos de origen migrante, afroamericano y latinoamericano. Los miembros aprendices participan en un programa de certificación de 4 semanas en competencias clínicas e interpersonales. Posteriormente se les ofrece un empleo permanente no subvencionado en la cooperativa y siguen recibiendo formación durante el servicio. Al mejorar estos empleos de atención en el hogar la CHCA transformó los obstáculos a los que se enfrentaban estas mujeres en oportunidades sostenibles para tener independencia económica. 8 En India, la Asociación de Mujeres Autoempleadas (SEWA, por sus siglas en inglés) es tanto un sindicato nacional registrado como una organización de base que trabaja para ofrecer empleo mediante la creación de cooperativas propias y dirigidas por sus dos millones de afiliadas. SEWA ha ayudado a crear cooperativas de atención sanitaria, atención en el hogar, obstetricia y atención infantil, entre otras. A través de estas cooperativas, según SEWA, las trabajadoras obtienen trabajo e ingresos continuos sin explotación alguna, con una mejor posición para negociar, y se convierten en trabajadoras-propietarias. 9 SEWA también ha hecho campaña a favor del derecho de los vendedores callejeros a tener acceso al espacio público, otro elemento clave del marco integrado de políticas, tal y como se describió anteriormente. Los vendedores callejeros de India se ven acosados rutinariamente por las autoridades locales y les desalojan de los puestos de venta. Con la ayuda de SEWA, los vendedores han podido hacer campaña de forma activa para tener "espacio para dos cestas", licencias y documentos identificativos, así como representación en las juntas urbanas que formulan políticas y leyes en materia de vendedores y de desarrollo urbano, en general. La campaña se ha visto reforzada por alianzas nacionales e internacionales, como la Alianza Nacional de Vendedores Callejeros de India (NASVI, por sus siglas en inglés). 10 Aunque el Parlamento Indio aprobó en 2004 una ley que pretende asegurar el acceso al espacio por parte de los vendedores, queda mucho por hacer aún para ponerla en práctica. Recomendaciones para la acción sindical Analizar y posiblemente revisar leyes, reglamentos y políticas a escala regional, nacional y local para identificar las carencias en la protección, también en lo que respecta a la 8 OIT-COOP: Cooperar para salir del aislamiento: las cooperativas de trabajadoras y trabajadores domésticos, Cooperativas y el mundo del trabajo núm. 2, Ibid. 10 Ahn, Pong Sul: Organizing for Decent Work in the Informal Economy: Strategies, Methods and Practices