Seminario Erradicación de la Pobreza en América Latina y el Caribe Mesa 3: Experiencias regionales sobre seguridad social

Transcripción

1 Seminario Erradicación de la Pobreza en América Latina y el Caribe Mesa 3: Experiencias regionales sobre seguridad social Andras Uthoff Consultor Internacional Ecuador, Quito 30 Julio 1 Agosto, 2013

2 Seguridad Social y Pobreza Necesidad de integrar financiamiento contributivo y no contributivo Ejemplo Chile Reforma de pensiones 1981 ausencia de articulación Reforma de pensiones 2008 articulación integrada Lecciones sobre articulaciones Conclusiones

3 Los paradigmas sobre el financiamiento deben cambiar ANTES AHORA MODELO DE SEGURIDAD MODELO DE SISTEMA LA PROTECCION SOCIAL SOCIAL BISMARCKIANO ÚNICO O BEVERIDGE UN CAMBIO DE ENFOQUE Para un sistema de aseguramiento universal son importantes: Movilidad La familia El diseño de su financiamiento, en particular, la forma como se vinculan los deberes con los derechos. Canciller Alemán Otto von Bismarck ( ) Introduce el concepto de cotizaciones obligatorias y de seguro social. Sólo se protegen los afiliados Que se valoren los bienes Sir William Beveridge meritorios, se eviten los riesgos (1942) morales, la selección adversa y la selección Mediante de impuestos riesgo. se constituye un fondo de recursos para toda la población, de manera tal que se incorpora el concepto de universalidad. CEPAL (2006) El empleo no puede ser el mecanismo exclusivo de acceso a la protección social. Se requiere un mejor equilibrio entre incentivos y solidaridad combinando financiamiento contributivo y no contributivo..

4 CONTRIBUCIONES QUASI ACTURIALES MONTO FIJO SEGURO SOCIAL CONTRIBUCIONES RELACIONADAS AL INGRESO IMPUESTO PROPORCIONAL BENEFICIOS UNIVERSALES NO CONSTITUYEN SEGUROS. BENEFICIOS FINANCIADOS CON IMPUESTOS QUE SE PROVEEN SEGÚN CONTINGENCIA SIN CONTRIBUIR O PRUEBA DE MEDIOS ASISTENCIA SOCIAL SE PROVEEN SOBRE LA BASE DE CIERTAS CONTINGENCIAS Y PRUEBA DE MEDIOS LA ADMINISTRACI0N PUEDE SER DEL 1. GOBIERNO CENTRAL, 2. GOBIERNO DESCENTRALIZADO O 3. SECTOR PRIVADO QUE ACTÚA COMO UN AGENTE DEL ESTADO CUANDO ACTÚA EL SECTOR PRIVADO, DEBEN SEGUIR REGLAS DE FORMULACIÓN DE BENEFICIOS SEGÚN HISTORIA CONTRIBUTIVA, CONTINGENCIA Y SITUACION DE EMPLEO LAS PRINCIPALES DIFERENCIAS CON LOS SEGUROS PRIVADOS SON DOS 1. COMO SON OBLIGATORIOS, PUEDE ROMPERSE EL VÍNCULO ENTRE RIESGO INDIVIDUAL Y PRIMA; Y LA SOLUCION ES UN POOLING DE RIESGOS CON UNA PRIMA MEDIA 2. EL CONTRATO ES MENOS ESPECÍFICO QUE EL PRIVADO; EN EL SENTIDO QUE SE PROVEE PROTECCIÓN CONTRA RIESGO QUE EL SECTOR PRIVADO NO ASEGURA, Y ESTOS RIESGOS PUEDEN CAMBIAR EN EL TIEMPO.

5 En países en desarrollo el perfil de su demografía, pobreza, mercado de trabajo y finanzas públicas obligan a plantearse una solidaridad integral combinando mecanismos contributivos y no contributivos.

6 AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): OCUPADOS a AFILIADOS A LA SEGURIDAD SOCIAL, ALREDEDOR DE Cobertura promedio: 37,3% 51.3 Afiliados a la seguridad social como porcentaje de la población en edad de trabajar: Urbano 3formal Urbano Rural Urbano informal Quintil 5 Quintil 1 Hombres Mujeres Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de encuestas de hogares de los respectivos países. a Trabajadores ocupados de 15 años y más que declararon ingresos laborales. En el caso de Argentina y República Bolivariana de Venezuela, asalariados. Promedio simple.

7 Funciones Seguro Social Contributivo Política Social no contributiva Seguros Privados Regulación Supervisión Financiamiento Provisión

8 Gobierno militar 1981 Reformas neoliberales Objetivo principal: mas mercado, elección individual y portabilidad Énfasis en principio de equivalencia en la seguridad social contributiva Salud Pensiones Contratos individuales Seguros privados de salud (ISAPRES) Planes individuales Administración privada Fondo Nacional de Salud (FONASA) Plan colectivo Administración publica Contratos individuales Cuentas de ahorro individual (AFPs) Contribuciones definidas Capitalización individual Administración privada Generación en transición Pocas opciones (ante presiones) Poca información Rol del Estado Regulación y supervisión Salud pública Rol del Estado Regulación y supervisión Pensión Mínima (20 años) Pensión asistencial (Cuota)

9 Lecciones aprendidas Sin dialogo social nunca se legitimaron Salud Asimetrías de información Selección adversa Hacer seguro obligatorio Selección de riesgos Múltiples planes y primas Falla soberanía del consumidor Falta de información Riesgo moral Problemas de contención de costos Sub producción de bienes públicos Prevención Rol del Estado Falta Regulación y supervisión Perdida de financiamiento solidario No hay mecanismo ajuste por riesgos Pensiones Costos de transición importan Déficit histórico Déficit Operativo Bono de Reconocimiento Garantías explicitas Tasa de reemplazo sensible a Densidad de cotizaciones Tasa de retorno portafolios Altos costos administrativos Economías de escala Seguros de invalidez y sobrevivencia Condiciones para incrementar ahorro Macroeconómicas Institucionales Rol del Estado Falta Regulación y supervisión No se han Alineado incentivos Pobreza en la vejez

10 En 1981 Chile rediseño el componente contributivo mediante aseguradoras privadas de salud. La lógica del aseguramiento privado e individual se contrapone con los imperativos éticos de contratos centrados en derechos sociales. En Europa esto se ha resuelto mediante mecanismos de igualación de riesgos que solucionan el conflicto entre asequibilidad, eficiencia y selección. En Chile, coexisten seguros competitivos (ISAPRES) y un seguro público alternativo solidario (FONASA). Las ISAPRE s efectúan una agresiva selección de riesgo. El desafío de la política de salud pública en Chile es integrar ambos sistemas para articular los principios de equivalencia y solidaridad.

11 CHILE 2003 : SISTEMA PREVISIONAL DE SALUD DE LA POBLACION TOTAL CHILE 2003 : POBLACIÓN INDIGENTE (4.7%) 70+ HOMBRES ISAPRES NINGUNO (PARTICULAR), OTRO, NO SABE % SECTOR PÚBLICO GRUPO A : INDIGENTES H 27% M 30 % 47% 17% 16% 10% 7% h-spgra h-spgrb-d h-isapr h-otrns m-spgra m-spb-d m-isapr m-otrns MUJERES SECTOR PÚBLICO GRUPOS B, C, D, FFAA NINGUNO (PARTICULAR), OTRO, NO SABE ISAPRES (1%) (7%) SISTEMA PÚBLICO GRUPO A : INDIGENTES (72%) hi-spin0 hi-sp1-5 hi-isapr hi-otrns mi-spin0 mi-sp1-5 mi-isapr mi-otrns SISTEMA PÚBLICO GRUPOS B, C, D, FFAA (20%) CHILE 2006 : POBRES NO INDIGENTES (14.0%) CHILE 2003 : NO POBRES (81.3%) NINGUNO(PARTICULAR)OTRO, NO SABE. (7%) SISTEMA PÚBLICO GRUPOS B,C,D, FFAA ( 41%) NINGUNO (PARTICULAR), OTRO, NO SABE (9%) SECTOR PÚBLICO GRUPO B, C, D, FFAA (49%) ISAPRES (2%) SISTEMA PÚBLICO GRUPO A: INDIGENTES 50% ISAPRE (20%) SECTOR PÚBLICO GRUPO A INDIGENTE (22%) hp-spin0 hp-sp1-5 hp-isapr hp-otrns mp-spin0 mp-sp1-5 mp-isapr mp-otrns hnp-spin0 hnp-sp1-5 hnp-isapr hnp-otrns mnp-spin0 mnp-sp1-5 mnp-isapr mnp-otrns

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13 % de afiliados 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Pensiones menores a PM sin GE Pensiones menores a PM con GE Pensiones mayores a PM

14 Reformas intentando articulación integrada

15 Esquemas segmentados Gobiernos de la Concertación Objetivo principal: respetando mercado, elección individual y portabilidad Énfasis en principio de solidaridad en la seguridad social contributiva Salud Contratos individuales Seguros privados de salud (ISAPRES) Planes individuales Administración privada Fondo Solidario para Acceso Universal a Garantías Explícitas (FONASA + SALUD PUBLICA + AUGE) Pensiones Contratos individuales Cuentas de ahorro individual (AFPs) Contribuciones definidas Capitalización individual Administración privada Pilar solidario Aporte Previsional Solidario Pensión Básica Solidaria Esquemas integrados Rol del Estado Combinar Fonasa y Salud Pública Regulación y supervisión Rol del Estado Regulación y supervisión Financiar pilar Solidario

16 Interrelaciones para universalizar los sistemas de salud FONDO NACIONAL DE SALUD Contribuciones de las familias, empleadores y el Estado Pagos a proveedores ajustados por factores de riesgo (edad y sexo) Pagos contributivos proporcionales al ingreso, tamaño y estructura familiar Proveedores Publicos y Privados Asegurados Fuente : Elaborado por el profe segun tendencias en América Latina Servicios de salud para todos

17 PILAR VOLUNTARIO APV PILAR SOLIDARIO PASIS PMG PILAR CONTRIBUTIVO

18 PILAR SOLIDARIO A Diciembre de 2012 el pilar solidario entrega 1,155,027 prestaciones: 403,590 PBS de Vejez 196,261 PBS de Invalidez 526,706 APS de Vejez 38,470 APS de Invalidez 87 % de PBS llegan al 60 % mas pobre. 82 % de APS llegan al 60 % mas pobre. En 2012 la pobreza en adultos mayores de 65 años se redujo 2,7 puntos y en población total 0,7 puntos.

19 PILAR CONTRIBUTIVO Bajas tasas de reemplazo Alta volatilidad de la rentabilidad. Pocos trabajadores independientes afiliados que deben cotizar lo hicieron voluntariamente afiliados independientes (mujeres < 50 y hombres < 55 ) dijeron que no afiliados independientes no se pronunciaron lo que => que dicen si pero voluntariamente sólo cotizaron. Nuevamente los cambios demográficos afectan la tasa de reemplazo y se exigen cambios paramétricos.} Según un estudio realizado por la Universidad de Chile, en conjunto con el Consejo Consultivo Previsional y la Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones, el año personas se encontraban en situación de evasión laboral (sin contrato de trabajo) y en evasión previsional, lo que en conjunto suman trabajadores en situación de evasión previsional total. Mujeres cotizan en promedio 15,3 años a una tasa de 10 % y sobreviven 28 años Hombres cotizan en promedio 21 años a una tasa de 10 % y sobreviven 23

20 En torno al instrumento de focalización para asignar los beneficios. Permite ordenar a la población en términos de su nivel de pobreza, lo cual resulta una innovación en relación con la Ficha de Protección Social que se usaba con anterioridad como el instrumento de focalización para determinar beneficiarios sobre la base de niveles de vulnerabilidad. Incorpora la posibilidad de usar los registros administrativos del Servicio de Impuestos Internos y de otras fuentes disponibles, como son las cotizaciones previsionales registradas en el sistema previsional, reemplazando los datos reportados por las personas para constituir los ingresos del grupo familiar. Permite fiscalizar y contrastar los datos entregados por los encuestados en la Ficha de Protección Social y evitar errores de inclusión.

21 Intercambio de información entre Mideplan, SII, Registro Civil y Superintendencia de Pensiones, que permitan contar con los datos necesarios para determinar el puntaje del ITF en un breve plazo. Hacer transparentes las causales de rechazo o suspensión de los beneficios, elaborando un manual con criterios que reflejen desvíos respecto a situaciones de tendencias y por ende con certeza acerca de la duración (estabilidad) del cambio. Automatizar el proceso de cálculo del puntaje del ITF, incluyendo procesos de verificación y contrastación de la información utilizada, con el objeto de lograr una disminución en los riesgos asociados a este proceso. Respecto a los umbrales de focalización, como el puntaje de corte cambia cada vez que hay nueva información disponible y los datos que entrega son autoreportados, es muy probable que exista un sub-reporte por parte de los encuestados. Esto podría generar un sesgo en los umbrales de focalización. Se debe explicitar formalmente el proceso detallado de cálculo del umbral, la metodología usada, las fuentes de información, los roles y responsabilidades de cada institución y de las personas que intervienen, y los diagramas de flujo y plazos asociados a los diferentes procesos involucrados.

22 En torno al diseño de los programas sociales. Sabemos que predominan incentivos sobre tres eventos: i) la participación laboral formal; ii) la participación en el sistema previsional, y iii) la capacidad de fiscalizar por parte del ente pertinente.

23 Una distinción muy útil es si los programas son de protección, o de previsión Esta distinción se hace en base de si los beneficiados tienen o no incentivos a la participación en el sistema previsional y si los programas están o no directamente dirigidos a los grupos de alta vulnerabilidad. A partir de esta clasificación, se hace evidente el efecto contradictorio de algunos programas.

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26 NUESTROS PAISES SON HETEROGENEOS Y DESIGUALES (=> POBREZA Y EXCLUSIÓN) Y EL DILEMA ES AJUSTAR EL MARCO NORMATIVO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL A LOS CONTEXTOS DE DESIGUALDAD Y RESTRICCIONES FINANCIERAS DEL PAIS. EN CHILE SE HEREDARON MODELOS DE PROTECCIÓN SOCIAL QUE RESPONDEN A PROPÓSITOS, INSTITUCIONES, Y POLÍTICAS AFINES AL MARCO IDEOLÓGICO DEL REGIMEN MILITAR: HAN RESULTADO MALAS POLITICAS DESDE LA PERSPECTIVA DE LA PROTECCI0N SOCIAL UNIVERSAL PRIVATIZAR LAS COTIZACIONES DE SALUD LIBERAR ANTES DE DESARROLLAR LAS INDUSTRIAS DE ASEGURAMIENTO Y ADMINISTRACION DE FONDOS DESPREOCUPARSE DE LAS RESTRICCIONES INHERENTES AL MERCADO DE TRABAJO OLVIDAR LOS OBJETIVOS DE ALIVIO A LA POBREZA DEMORAR AJUSTES PARAMETRICOS LAS ULTIMAS REFORMAS HAN TRATADO DE CONCILIAR LOS PRINCIPIOS DE EQUIVALENCIA CON EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD INTENTANDO INTEGRAR FINANCIAMIENTO CONTRIBUTIVO Y NO CONTRIBUTIVO Y MANTENIENDO LOS INCENTIVOS ALINEADOS PRINCIPALES PROBLEMAS DE ARTICULACION SE REFIEREN AL INSTRUMENTO DE FOCALIZACIÓN Y A LOS EFECTOS DE LOS PROGRAMAS DE SUBSIDIOS SOBRE LOS INCENTIVOS A LA COTIZACIÓN.

27 Seminario Erradicación de la Pobreza en América Latina y el Caribe Mesa 3: Experiencias regionales sobre seguridad social GRACIAS Andras Uthoff Consultor Internacional Ecuador, Quito 30 Julio 1 Agosto, 2013