1. Características básicas. 2. Campo de aplicación y estructura del sistema

Transcripción

1 CARACTERISTICAS GENERALES DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL DE URUGUAY 1. Características básicas Los programas de seguridad social, en Uruguay, son una parte esencial del modo de ser nacional. El desarrollo de los mismos en el presente siglo ha sido percibido por la sociedad uruguaya como uno de los principales factores de identidad nacional. El sistema de seguridad social uruguayo (SSSU) cubre los riesgos de invalidez, vejez y supervivencia (riesgos IVS), así como los riesgos de desempleo, enfermedad común, maternidad, accidentes de trabajo, enfermedades profesionales y las cargas de familia. El SSSU, en cuanto al alcance de la cobertura, es de carácter profesional, ligado por lo tanto al mercado formal de trabajo, tanto en calidad de asalariados como de trabajadores por cuenta propia y empleadores. Existe, sin embargo, desde 1919, un programa de prestaciones no contributivas por vejez e invalidez, de cobertura selectiva bajo prueba de ingresos, dirigido a la población en situación de carencia de recursos. El Banco de Previsión Social (BPS) administra directamente la mayor parte del sistema de seguridad social del país, ya sea por la variedad de riesgos atendidos como por el número de personas asistidas, la cuantía de las prestaciones servidas y los recursos que recauda de las contribuciones a la seguridad social. A nivel de los recursos consolidados del SSSU, sin considerar la asistencia financiera del Estado, el BPS participa con un porcentaje que ha fluctuado entre 83,5% y 85,3% del total de lo recaudado en el período El gasto total del SSSU, sin considerar la asistencia sanitaria pública y la cobertura de riesgos profesionales, se situaba en 1990, en 13,74 puntos del Producto Bruto Interno, habiendo pasado en 1994 al 18,3% del PBI, como resultado, fundamentalmente, de una modificación introducida por plebiscito en la Constitución de la República, en noviembre de 1989, en cuanto al procedimiento de ajuste periódico de las jubilaciones y pensiones. 2. Campo de aplicación y estructura del sistema Del total de los gastos del SSSU, la cobertura de los riesgos IVS, se sitúa en aproximadamente el 80% de los mismos (14,6 puntos del PBI). En materia de riesgos IVS, el BPS gestiona el principal programa a nivel nacional. Dicho programa comprende tanto a los trabajadores por cuenta propia y empleadores, como a todos los asalariados (públicos o privados), a excepción de cinco regímenes especiales: empleados bancarios, notarios y empleados de notarías, profesionales universitarios y personal de los Ministerios de Defensa Nacional y del Interior. El régimen general de prestaciones IVS, vigente desde el 1º de abril de 1996, aplicable a los afiliados al BPS se define como un régimen mixto conformado por dos pilares plenamente integrados: un pilar de solidaridad intergeneracional complementado, en ciertos casos, con un pilar 117

2 de ahorro individual obligatorio al que puede sumársele el ahorro voluntario adicional. La vertebración del nuevo sistema se hace en base a un primer pilar que recoge las características de un modelo público-profesional, a saber: (a) operar bajo la modalidad de reparto puro; b) financiación en base a aportaciones sobre salarios, tributos específicamente afectados y asistencia financiera del Gobierno Central, en tanto sea necesaria para lograr el equilibrio financiero; c) la prestación es de naturaleza definida y relativamente proporcional al salario de cotización del afiliado y (d) la adscripción es obligatoria, no siendo posible sustituir la afiliación a este pilar por otro mecanismo; la gestión del primer pilar está a cargo, obligatoriamente, del BPS. Dicho primer pilar está complementado por un modelo instrumental con un objetivo redistributivo, dirigido hacia los sectores de la sociedad de menores ingresos no integrados en sectores estructurados del mercado de trabajo. Este complemento se logra a través de un modelo público-selectivo, constituido por las prestaciones no contributivas de vejez e invalidez. Estas prestaciones se caracterizan por: (a) operar bajo la modalidad de reparto; (b) financiación por vía fiscal y no con aportaciones sobre la masa salarial; (c) la prestación es de naturaleza asistencial; (d) la prestación es uniforme y (e) la adscripción es selectiva, ya que está sujeta a examen de ingresos, limitándose la posibilidad de acceder a la prestación a personas en situación de significativa carencia de recursos. La cobertura del primer pilar está complementada por un segundo pilar de cobertura de carácter privado-comercial profesional. Este modelo de cobertura de los riesgos IVS, con carácter complementario, aunque obligatorio, se caracteriza por: (a) operar bajo la modalidad de capitalización individual; (b) establecer un régimen de aportación definida, para el riesgo vejez, y de prestación definida para los riesgos de invalidez y supervivencia; (c) financiación a través de aportes personales sobre salarios; (d) la prestación es proporcional al nivel de las aportaciones y la rentabilidad de inversiones y (e) la adscripción es obligatoria, con un tope o techo de cotización. Dicho régimen es obligatorio para los afiliados que, a la fecha de entrada en vigencia del mismo, fueren menores de 40 años de edad y para todos los que ingresen al mercado de trabajo dentro del ámbito de afiliación al BPS en el futuro. El primer pilar alcanza a todos los afiliados al BPS, cualquiera sea su nivel de ingresos. El segundo pilar alcanza, obligatoriamente, a los afiliados menores de 40 años de edad al 1º de abril de 1996 que perciban ingresos que superen un determinado nivel y por el tramo en que lo superen (*). Los afiliados mayores de dicha edad a la fecha indicada pueden optar por incorporarse al nuevo sistema. Quienes no hagan uso de esa opción quedan incorporados exclusivamente en el (*) Los menores de 40 años a dicha fecha que perciban ingresos salariales mensuales superiores a, aproximadamente, US$ 800 deben afiliarse y cotizar al segundo pilar por el tramo de ingresos que se sitúe entre dicha cuantía y el tope máximo de ingresos de cotización, fijado en, aproximadamente, US$ 400. Aquellos que reciban ingresos mensuales que superen esa cuantía podrán o no aportar por el excedente, según lo decidan voluntariamente. Quienes estando comprendidos en la edad indicada, perciban ingresos inferiores a los US$ 800 mensuales pueden optar porque sus aportes se distribuyan por mitades entre el primer y el segundo pilar. 118

3 régimen de solidaridad intergeneracional o reparto, en una modalidad de transición, sin perjuicio de respetarse integralmente los derechos adquiridos por quienes hubiesen reunido, al 31 de diciembre de 1997, los respectivos requisitos para acceder a las prestaciones por vejez o invalidez. Prestaciones de invalidez y vejez no contributivas Existe, a cargo del BPS, un programa de prestaciones por invalidez y vejez, sujeto a examen de ingresos, que tiende a proporcionar un ingreso mínimo a los absolutamente incapacitados para todo trabajo, cualquiera que sea su edad, o a aquellos que, contando con 70 o más años de edad, no hayan generado derecho a una prestación del régimen IVS contributivo y carezcan de ingresos. Se financia mediante recursos fiscales. Seguro Social de Enfermedad En el riesgo de enfermedad se cubre, por el BPS, a todos los trabajadores de la actividad privada y a los empleados de algunas unidades del sector público a través de reintegros de la cuota mutual o de servicios médicos propios. Las prestaciones de este seguro, a cargo del BPS, se financian con un aporte patronal del 5% sobre la nómina, más un aporte de los trabajadores del 3% sobre la misma base de cálculo. En aquellas empresas en las que el referido 8% no fuere suficiente para cubrir mensualmente el costo resultante de multiplicar el número de beneficiarios por el valor promedio de la cuota mutual (o de asistencia médica), el empleador debe abonar la diferencia. En términos del PBI, este programa significó en 1994 un 1,68%, siendo el segundo programa en relevancia cuantitativa, luego de los riesgos IVS. Asignaciones familiares y maternidad En el caso de Asignaciones Familiares, se incluye a los hijos o menores a cargo de los empleados de la actividad privada, desocupados forzosos, servicio doméstico, vendedores de diarios, pequeños productores rurales, jubilados y pensionistas de la actividad privada y jubilados de la banca privada. En caso de los subsidios por maternidad, se protege a todas las empleadas de la actividad privada y las desocupadas amparadas por el Seguro de Desempleo. No se exige período mínimo de cotización. En relación con la asistencia de parto se proporciona la misma a todas las trabajadoras y esposas o concubinas de trabajadores de la actividad privada. Son prestaciones no contributivas. Desempleo La población protegida son los empleados de la actividad privada, con excepción de los bancarios, los trabajadores rurales y los del servicio doméstico, que estén en situación de des- 119

4 empleo forzoso, es decir, desocupación no imputable a su voluntad o capacidad laboral y que reúnan los requisitos de calificación. Es una prestación no contributiva. Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales La población comprendida se corresponde con los trabajadores dependientes de empresas privadas y parte del sector público. No se exige período mínimo de trabajo como condición de calificación. 3. Financiación 3.1. Financiación de los programas contributivos Para el BPS la aportación patronal es de 12,5% en la actividad privada y entre 19,5% y 24,5% en la actividad pública, de la nómina. Dicha tasa podrá ser reducida por el Poder Ejecutivo, hasta en 6 puntos porcentuales, para la industria manufacturera. En el sector rural, dicha aportación no se realiza sobre la nómina, sino en base a la extensión y productividad de los predios explotados. La aportación obrera es de un 15% de los ingresos brutos, excepto en el sector rural, que se sitúa en el 10% o el 13% de los ingresos brutos, según la categoría ocupacional del trabajador. Existe un tope o salario tienen recursos propios, registrándose importantes desequilibrios financieros en las instituciones que gestionan los programas de cobertura del personal militar y policial, tanto personal como patronal. El aporte patronal se destina íntegramente al régimen de solidaridad intergeneracional a cargo del BPS, mientras que los aportes del trabajador se destinan a este régimen en cuanto correspondan a un monto imponible de $5.000 a valores de mayo de 1995, y al régimen de ahorro individual obligatorio, en cuanto correspondan a una cuantía imponible superior. Los regímenes especiales mencionados 3.2. Financiación de las prestaciones no contributivas Los programas de desempleo, asignaciones familiares y maternidad, así como las pensiones por vejez e invalidez sujetas a examen de ingresos, son no contributivas, por lo que su financiación está a cargo de los recursos fiscales que recibe el BPS Financiación de los accidentes de trabajo La financiación de estas prestaciones está a cargo, exclusivamente, de aportaciones de los empleadores sobre la nómina, según siniestrabilidad. 120

5 3.4. Recursos fiscales La comunidad nacional en general, a través del Estado, contribuye con una cuota parte de la recaudación del Impuesto al Valor Agregado (el producido por 7 de los 23 puntos de la tasa básica de dicho impuesto), específicamente afectado a favor del BPS, así como con la asistencia financiera necesaria para cubrir la diferencia entre ingresos y gastos del sistema. Estos recursos se destinan a la financiación de las prestaciones no contributivas y a cubrir los déficit de los programas contributivos. No reciben recursos fiscales el programa de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, ni los regímenes IVS especiales que cubren a profesionales universitarios, notarios y personal de la banca Sistema financiero La cobertura de los riesgos IVS a cargo del BPS es de reparto puro de gastos, sin reservas de contingencia, lográndose el equilibrio entre ingresos y gastos mensualmente, mediante una mayor o menor asistencia financiera del Estado. El nuevo sistema mixto, vigente a partir del 1º de abril de 1996, establece un primer pilar de cobertura bajo modalidad de reparto y un segundo pilar de cobertura, de adscripción obligatoria, de capitalización individual. En cuanto a los riesgos de desempleo, enfermedad común, maternidad, accidentes de trabajo, enfermedades profesionales y las cargas de familia, los respectivos programas de cobertura funcionan bajo modalidad de reparto simple de gastos. Considerando los recursos del SSSU que se calculan sobre la masa salarial, los mismos se situaban en 1994 en aproximadamente el 12% del PBI. 4. Acción protectora Véase el epígrafe 2 Campo de aplicación y estructura del sistema. 5. Organización administrativa La política de seguridad social es responsabilidad del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sin perjuicio de la competencia del Ministerio de Salud Pública, en lo relativo a la política de salud, del Ministerio de Defensa Nacional, en lo relativo a la cobertura de su personal y del Ministerio del Interior, en relación al suyo. La gestión o administración del SSSU está a cargo de instituciones públicas con diversos grados de descentralización o autonomía y de instituciones privadas. El SSSU tiene una estructura de administración relativamente concentrada en el BPS. El BPS es una institución creada 121

6 por la Constitución de la República vigente desde Es un ente autónomo, cuyo Directorio está integrado por siete miembros, cuatro de los cuales son designados por el Poder Ejecutivo, con la venia de la Cámara de Senadores y los otros tres representan, respectivamente, a los trabajadores, los pensionados y los empresarios. Administra los programas de cobertura de los riesgos IVS (primer pilar para quienes están comprendidos en el sistema mixto), desempleo, enfermedad común, maternidad y cargas de familia. Su presupuesto anual se sitúa en el entorno del 15% del PBI. La atención de salud que tiene a su cargo en el Seguro Social de Enfermedad (riesgo enfermedad común) se otorga a través de Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC) contratadas al efecto, mediante un pago mensual por afiliado. Las IAMC son empresas privadas de origen mutual o cooperativas de médicos, reguladas por el Ministerio de Salud Pública. La legislación prevé que la cobertura del riesgo de enfermedad común de los trabajadores de la actividad privada se haga a través de Cajas de Auxilio o Seguros Convencionales de Salud, creados por convenio colectivo, sustitutivas del régimen general que administra el BPS. Deben tener dirección paritaria y ofrecer por lo menos los mismos servicios que el régimen general. El segundo pilar de cobertura de los riesgos IVS está a cargo de sociedades anónimas, de libre elección del afiliado, llamadas AFAP, y de empresas aseguradoras. Las primeras tienen a su cargo la administración de los fondos acumulados durante la vida activa en cuentas individuales y a las segundas les compete el pago de las prestaciones. La operación de ambos tipos de instituciones está controlada por el Banco Central del Uruguay. La legislación no prevé instancias de participación de los afiliados, sin perjuicio de que cada AFAP pueda darse una organización que las contemple. La recaudación de las cotizaciones destinadas a estas instituciones está centralizada en el BPS. Existen cinco regímenes especiales de cobertura de los riesgos IVS, a cargo de instituciones gestoras específicas, según el respectivo ámbito de actividad: Servicio de Retiros y Pensiones Militares (Ministerio de Defensa), Servicio de Retiros y Pensiones Policiales (Ministerio del Interior), Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios, Caja de Jubilaciones y Pensiones Notariales y Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias. Los dos Servicios mencionados en primer término son dependencias jerarquizadas a los respectivos Ministerios y no se prevé participación de los afiliados en su gestión. Las otras tres Cajas mencionadas son entes públicos no estatales, cuya gestión está a cargo de los propios interesados, con partición minoritaria de representantes del Poder Ejecutivo. Estos cinco regímenes se encuentran bajo examen durante el año 1996, con la finalidad de adecuarlos al régimen general vigente para el BPS. El gasto total de estos regímenes especiales se sitúa en aproximadamente el 3,5% del PBI. Existen, asimismo, Sociedades Administradoras de Fondos Complementarios de Previsión Social (SAFCPS), que ofrecen prestaciones complementarias relativas a los riesgos IVS. Son 122

7 asociaciones civiles sin fines de lucro, de adscripción voluntaria y autogestionarias, controladas por el BPS y el Banco Central del Uruguay. 6. Reclamaciones administrativas y revisión jurisdiccional La acción debe presentarse por el interesado ante la jurisdicción contencioso-administrativa, que puede anular la resolución por razón de legalidad exclusivamente. Previamente, debe aportarse la reclamación administrativa ante la propia Administración. 123