CONSEJO NACIONAL DE GOBIERNOS PARROQUIALES RURALES DEL ECUADOR ASOCIACIÓN DE MUNICIPALIDADES ECUATORIANAS

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1 CONSEJO NACIONAL DE GOBIERNOS PARROQUIALES RURALES DEL ECUADOR ASOCIACIÓN DE MUNICIPALIDADES ECUATORIANAS CONSORCIO DE GOBIERNOS AUTÓNOMOS PROVINCIALES DEL ECUADOR SECRETARIA TÉCNICA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PLAN DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Gobiernos Autónomos Descentralizados En el marco de la transferencia de la competencia de Gestión de la Cooperación Internacional Quito, Abril de 2013

2 CONTENIDO INTRODUCCIÓN ANTECEDENTES COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO Contexto Internacional Arquitectura del sistema de gobernanza de la cooperación internacional Contexto Nacional - Agenda soberana de la cooperación internacional MARCO NORMATIVO Constitución de la República del Ecuador Plan Nacional para el Buen Vivir Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización Código de Planificación y Finanzas Públicas Decretos Ejecutivos Resolución Nº 0009-CNC DIAGNÓSTICO DE CAPACIDADES OPERATIVAS Capacidades Operativas de los Gobiernos Autónomos Provinciales Capacidades Operativas de los Gobiernos Autónomos Municipales Capacidades Operativas de los Gobiernos Parroquiales Conclusiones generales MARCO CONCEPTUAL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA LA GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Criterios aplicados y metodología de trabajo Objetivos Alcance Programas FUENTES DE FINANCIAMIENTO PLAN DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN BIBLIOGRAFÍA

3 SIGLAS AME AOD CINR CNC COCI CONAGOPARE CONGOPE COOTAD GAD GAP NA ODM PD y OT PFI PNBV PNUD SECI SETECI Asociación de Municipalidades Ecuatorianas Ayuda Oficial al Desarrollo Cooperación Internacional No Reembolsable Consejo Nacional de Competencias Comité de Cooperación Internacional Consejo Nacional de Gobiernos Parroquiales Rurales del Ecuador Consorcio de Gobiernos Autónomos Provinciales del Ecuador Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización Gobiernos Autónomos Descentralizados Gobierno Autónomo Provincial Nueva Arquitectura Objetivos de Desarrollo del Milenio Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Plan de Fortalecimiento Institucional Plan Nacional del Buen Vivir Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sistema Ecuatoriano de Cooperación Internacional Secretaría Técnica de Cooperación Internacional 3

4 INTRODUCCIÓN En septiembre de 2011, el Consejo Nacional de Competencias del Ecuador (CNC) emite la Resolución CNC-2011, mediante cual otorga a cada nivel de gobierno nacional y territorial, facultades específicas para la implementación de la competencia de gestión de la cooperación internacional. Para llevar a cabo esta competencia, la Resolución establece que la entidad técnica nacional de cooperación internacional y las respectivas entidades asociativas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), en coordinación con el Consejo Nacional de Competencias, deberán formular un Plan de Fortalecimiento Institucional (PFI) que permita la adecuada implementación de la competencia de gestión de la cooperación internacional por parte de los GAD, mediante asistencia técnica, capacitación y formación permanente y bajo los principios de eficiencia, eficacia, participación, articulación intergubernamental y transparencia (Resolución 0009, Art. 17). En función de ello, las entidades asociativas de los GAD: el Consorcio de Gobiernos Provinciales del Ecuador (CONGOPE), la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME), y el Consejo Nacional de Gobiernos Parroquiales Rurales del Ecuador (CONAGOPARE) y la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (SETECI), presentan el Plan de Fortalecimiento Institucional, construido con base en los informes de capacidades operativas emitidos por cada nivel de gobierno y la normativa nacional vigente. El mismo busca impulsar un proceso integral de desarrollo de capacidades dirigido a fortalecer la gestión de la cooperación internacional de los GAD, así como la articulación a nivel nacional y territorial. Así mismo, ofrece insumos para un mayor posicionamiento de los GAD y sus territorios en la agenda de cooperación internacional y finalmente, contribuir al desarrollo local. 4

5 1. ANTECEDENTES La Constitución de la República del Ecuador, vigente desde el año 2008, introduce importantes elementos en cuanto a la concepción del Estado, su forma de gobierno y modelo de desarrollo; el cual, busca profundizar un modelo de autonomías y descentralización. A partir de ella, el Ecuador se replantea como ( ) un Estado constitucional de derechos y justicia social, democrático soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada ( ) (Artículo 1). De allí que, para el país, el Buen Vivir es imperativo en la construcción de un Estado democrático, incluyente, plurinacional e intercultural. A través de este paradigma articulador, se recupera la capacidad de planificación y regulación del Estado, en procura de asegurar la redistribución y el desarrollo territorial equilibrado. Contrario a la agenda neoliberal, el Plan Nacional para el Buen Vivir reconoce en el Estado el principal agente de desarrollo, al igual que los demás actores públicos y privados 1. El Estado es un cuerpo compuesto por los gobiernos territoriales, los cuales tienen un rol fundamental en la consecución de los objetivos de desarrollo. En este contexto, la cooperación internacional viene a ser un complemento a la planificación nacional y local. El Estado, a más de recuperar sus facultades de rectoría, planificación y regulación, precisa de una gobernabilidad descentralizada; es decir, como una forma de redistribución del poder y ejercicio corresponsable en la obligación de satisfacer las demandas de la ciudadanía. En esta línea, el Plan Nacional de Descentralización, plantea las políticas nacionales respecto al proceso de descentralización, define objetivos y metas, diseña las estrategias ejecutivas para un período cuatrienal y establece los programas de acción que se desarrollarán para optimizar la sinergia y la combinación de esfuerzos de los actores institucionales y sociales que se involucran. El elemento esencial para romper la inequidad, reducir las brechas de inequidad y conseguir el Buen Vivir, es la adecuada construcción del Estado en el territorio, y para ello se toma como base los siguientes principios fundamentales: subsidiariedad, articulación, complementariedad y corresponsabilidad e igualdad. Con base en estos principios, la Constitución de la República del Ecuador reconoce que los Gobiernos Autónomos Descentralizados tienen la competencia exclusiva para gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias. En el año 2010, durante el proceso de promulgación del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) y del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, las reflexiones en cuanto a la gestión descentralizada de la cooperación internacional adquieren mayor relevancia para las entidades asociativas de los GAD. En concordancia, la Ley del Régimen de Gobiernos Autónomos Descentralizados establece un sistema nacional de competencias, cuyo organismo técnico, el Consejo Nacional de Competencias (CNC), será el encargado de determinar las políticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales. Es así que, en septiembre de 2011, el Consejo Nacional de Competencias emitió la Resolución Nº 0009-CNC-2011, por medio de la cual se otorga a cada nivel de gobierno facultades específicas para la implementación de la 1 SETECI, Informe de Cooperación Internacional

6 competencia de la gestión de la cooperación internacional para la obtención de recursos no reembolsables y asistencia técnica. Paralelamente al proceso de construcción de la normativa nacional para el ejercicio de la competencia, desde abril del año 2008, las entidades asociativas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados del Ecuador: CONGOPE, que representa a las 23 provincias 2 ; AME, que representa a los 221 municipios; y CONAGOPARE, con sus 819 parroquias rurales; vienen trabajando conjuntamente y en coordinación con las instituciones del gobierno central ecuatoriano y organismos internacionales de cooperación, con la finalidad de generar insumos que aporten en la reflexión sobre la gestión descentralizada de la cooperación internacional, y al ejercicio coherente, soberano y eficaz de la cooperación internacional en los territorios. En ese orden, con la participación de las direcciones y encargados de cooperación de los gremios, y el apoyo de la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (SETECI) y la Cooperación Alemana-GIZ, se construye en el 2010 la propuesta preliminar para el Subsistema de Gestión Descentralizada de la Cooperación Internacional. Posteriormente, entre los meses de septiembre y diciembre de 2011 se construye la Estrategia para la Gestión Descentralizada de la Cooperación Internacional en el Ecuador, proceso que contó con el apoyo de ART PNUD y la AECID. El objetivo de dicha estrategia es promover el desarrollo de la Cooperación Internacional gestionada por los propios Gobiernos Autónomos Descentralizados para potenciar su relación con los diversos actores de la cooperación y articular esfuerzos que perfeccionen y fortalezcan sus capacidades técnicas e impulsen un mejor aprovechamiento de la cooperación con miras a alcanzar procesos de desarrollo sostenible a nivel local y nacional. Se busca además superar el enfoque administrativista de la cooperación internacional -centrado en la gestión puntual de proyectos- para tender hacia un enfoque más integral, que potencie la reciprocidad de intereses y beneficios mutuos, que promueva procesos de descentralización y autonomía local, así como el fortalecimiento de capacidades de los GAD para asumir la nueva competencia de gestión de la cooperación hacia sus territorios, mejorando su capacidad de respuesta internacional (CONGOPE, AME, CONAGOPARE, 2011). Como parte de la transferencia de esta competencia, la Resolución establece que la entidad técnica nacional de cooperación internacional; es decir, la SETECI y las respectivas entidades asociativas de los GAD: CONGOPE, AME y CONAGOPARE, en coordinación con el CNC, formularán un Plan de Fortalecimiento Institucional para la gestión de la cooperación internacional, que incluirá temas de asistencia técnica, capacitación y formación permanente relacionados a la competencia, con el objetivo de generar condiciones necesarias para su ejercicio, bajo los principios de eficiencia, eficacia, participación, articulación intergubernamental y transparencia, de conformidad con el Artículo 153 del COOTAD. 2 El Artículo 258 de la Constitución de la República del 2008, establece que la provincia de Galápagos tendrá un gobierno de régimen especial. Su administración estará a cargo de un Consejo de Gobierno presidido por el representante de la Presidencia de la República e integrado por las alcaldesas y alcaldes de los municipios de la provincia de Galápagos, representante de las Juntas parroquiales y los representantes de los organismos que determine la ley. Sin embargo, en la disposición general de la Resolución 0009-CNC-2011, se establece que las disposiciones contenidas en la misma son aplicables al Consejo de Gobierno de Galápagos, como a los Gobiernos Regionales cuando esto se constituyan. 6

7 En el tema específico de la gestión de la cooperación internacional, el Artículo 131 del COOTAD establece que: Los gobiernos autónomos descentralizados podrán gestionar la obtención de recursos de la cooperación internacional y asistencia técnica para el cumplimiento de sus competencias propias en el marco de los objetivos nacionales, de sus planes de desarrollo y los principios de equidad, solidaridad, interculturalidad, subsidiariedad, oportunidad y pertinencia. Se mantendrá un registro en el sistema nacional de cooperación internacional. 2. COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO 2.1 Contexto Internacional Arquitectura del sistema de gobernanza de la cooperación internacional La situación política, económica y social que fue establecida luego de la Segunda Guerra, en la que se inserta la Cooperación Internacional al Desarrollo (CID), se ha transformado sustancialmente desde entonces. A principio de los noventa se empieza a configurar lo que, en ocasiones, se ha denominado la Nueva Arquitectura de la Ayuda (NA). Dicha Arquitectura se define por el establecimiento de unos objetivos universales en materia de desarrollo y por el nacimiento de nuevos instrumentos que pretenden alcanzar los logros con una mayor eficacia (Olivié: 2004:6). La NA está definida por los siguientes momentos: Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM (2000). Cumbre sobre el Financiamiento del Desarrollo (2002). Agenda de la Eficacia de la Ayuda. Declaración de Roma (2003). Declaración de París (2005), en donde se fortalecen los principios de: apropiación; alineación, armonización, gestión por resultados, responsabilidad mutua. Declaración de Accra (2008). Foro de Busán (2011), en noviembre 2011, como mecanismo de seguimiento de los acuerdos de París y Accra. en la toma de decisiones. En la nueva arquitectura de la cooperación internacional que se plantea a partir del año 2000, se empieza a reconocer a los gobiernos subnacionales y a la sociedad civil, entre otros actores, como agentes clave en el cambio hacia un modelo de desarrollo sostenible. Esta visión se ve influenciada por la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas (2000), en donde se establecen los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), con el compromiso de 191 países que plantean la meta de cumplirlos hasta el año Esta Arquitectura, ha determinado avances pero también importantes retrocesos debido a la reticencia de realizar modificaciones profundas que permitan adaptarse a los cambios en el sistema internacional, corrigiendo las asimetrías en la distribución del poder. Primero, en líneas generales, la CID se ha movido del paradigma del desarrollo al del combate a la pobreza, lo cual determinó que la discusión por nuevos modelos económicos que cuestionen el sistema y la estructura de la gobernanza de la cooperación queden fuera de los debates. La incorporación de los ODM como eje de la agenda de la cooperación al desarrollo ha comportado la transformación de los objetivos de la cooperación en mínimos, contradiciendo la idea misma 7

8 de desarrollo que se enfoca hacia objetivos máximos. A pesar de esto, los primeros siete objetivos a cumplirse hasta el 2015 no serán alcanzados. Más adelante, en el año 2002 se estableció el Consenso de Monterrey, documento que resultó de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Financiación para el Desarrollo, y se convirtió en punto de referencia para la cooperación internacional en la discusión posterior sobre la eficacia de la cooperación. El documento final se enfoca en la movilización de recursos financieros nacionales e internacionales para el desarrollo; el comercio internacional como promotor del desarrollo; el aumento de la cooperación financiera y técnica internacional para el desarrollo; y la deuda externa. De la mano de los compromisos de otorgar mayores recursos, se evidenció la necesidad de avanzar en una agenda de la eficacia de la ayuda impulsada en los Foros de Alto Nivel, en los cuales se busca establecer acuerdos y compromisos de los países y organizaciones donantes así como de los beneficiarios o socios en la consecución eficaz del desarrollo. En los cuatro foros que se han celebrado hasta el momento ha primado la posición estatal respecto a la arquitectura de la Cooperación Internacional; sin embargo, en los dos últimos han sido incluidos y han podido incidir actores de la sociedad civil y redes internacionales de gobiernos subnacionales, relevando su importancia como actores clave en el desarrollo. En el año 2003, se celebra en Roma el I Foro de Alto Nivel sobre Armonización. Su principal alcance es el acuerdo de los países socios, instituciones bilaterales y multilaterales, e instituciones financieras multilaterales para coordinar sus actividades y reducir los costos de transacción para los países receptores de la ayuda. Más adelante en el año 2005, se expide la Declaración de París en el II Foro de Alto Nivel, que reafirma los compromisos de la Declaración de Roma de armonizar y alinear el suministro de la ayuda al desarrollo y define principios que incidan sobre una ayuda al desarrollo eficaz. La Declaración de París constituye así un compromiso a nivel internacional por el cual se pretende optimizar el apoyo de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) a los países en vías de desarrollo (Declaración de París, 2005 y Programa de Acción de Accra, 2008). Los principios orientados a su racionalización y eficiencia son: Apropiación: Son los países, con la participación de todos los actores de desarrollo (gobierno central y local, parlamentos, sector privado, sociedad civil, etc.) quienes ejercen su liderazgo y autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo, generando e implementando sus propias estrategias de desarrollo nacional. Por su parte los donantes se comprometen a respetar el liderazgo de los países socios y ayudarlos a reforzar su capacidad para ejercerlo. Alineación: Los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios. Para ello, los países socios y los donantes se comprometen a trabajar conjuntamente para establecer marcos comúnmente convenidos que aporten evaluaciones fiables del desempeño, transparencia y responsabilidad de los sistemas nacionales, integrar análisis de diagnóstico y marcos de evaluación del desempeño dentro de las estrategias lideradas por los países para el desarrollo de capacidad. Armonización: Las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y colectivamente eficaces, para lo cual los donantes se comprometen a simplificar procedimientos y complementar esfuerzos, así como a generar y promover incentivos que motiven una conducta alineada de la cooperación. 8

9 Gestión por resultados: administrar los recursos de la cooperación internacional en pro de los resultados deseados, utilizando la información para mejorar la toma de decisión. Responsabilidad Mutua: Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo y, por tanto, una de las prioridades para países socios y donantes es ampliar la responsabilidad y la transparencia en la utilización de los recursos del desarrollo. Para ello se debe reforzar el papel del parlamento en las estrategias de desarrollo nacional y/o los presupuestos, fomentar enfoques participativos involucrando sistemáticamente a los actores del desarrollo en el momento de formular y evaluar el progreso en la implementación de las estrategias de desarrollo nacional. Los donantes se comprometen a proporcionar información transparente y completa en tiempo oportuno sobre los flujos de ayuda. La Agenda de Eficacia, materializada en la Declaración de París, fue construida, impulsada y orientada por los miembros del CAD, pero lamentablemente sin la participación de un número representativo de los llamados países beneficiarios. Por otro lado, el acuerdo de los países del CAD ha encontrado escaso cumplimiento, principalmente entre sus países miembros. La Agenda de Eficacia no ha incluido los profundos cambios del sistema internacional, principalmente, el fortalecimiento de la Cooperación Sur - Sur (CSS), como una nueva forma de cooperar, bajo nuevos principios, objetivos e instrumentos. La CSS ha sido incorporada en la Agenda de la Eficacia como apéndice de la Cooperación Norte - Sur, invisibilizando sus peculiaridades y, principalmente, el componente político reivindicativo que denuncia las asimetrías del poder internacional y cómo éste se expresa en la lógica tradicional de la cooperación internacional para el desarrollo. En el año 2008, se celebra el III Foro de Alto Nivel en Accra, Ghana, que permite la revisión de medio plazo sobre los avances en la implementación de los principios e indicadores de progreso de la Declaración de París, contribuyendo a una mejor definición de algunos de sus puntos. El Programa de Acción de Accra apuesta por dar un carácter más inclusivo a las asociaciones globales de desarrollo, especialmente respecto a los nuevos donantes (países de renta media, fondos globales y sector privado así como a las modalidades emergentes : la Cooperación Sur-Sur y la Cooperación Triangular). Así mismo reconoce el rol de los parlamentos y las autoridades locales en el desarrollo nacional. De este modo el parágrafo 13 en sus literales a y b refiere que: [Los donantes y países socios] Estableceremos un diálogo abierto e inclusivo sobre políticas para el desarrollo. Reconocemos la función fundamental y la responsabilidad de los parlamentos en relación con la identificación del país con los procesos de desarrollo. Para profundizar este objetivo, tomaremos las siguientes medidas: a) Los gobiernos de los países en desarrollo colaborarán en forma más estrecha con los parlamentos y las autoridades locales para preparar, implementar y realizar seguimiento de las políticas y planes nacionales de desarrollo. También trabajarán con las organizaciones de la sociedad civil ; b) Los donantes respaldarán las iniciativas para aumentar la capacidad de todos los actores involucrados en el desarrollo parlamentos, gobiernos centrales y locales, organizaciones de la sociedad civil, institutos de investigación, medios y el sector privado para asumir una función activa en el diálogo sobre políticas de desarrollo y sobre el papel de la asistencia como contribución a los objetivos de desarrollo nacionales. El Programa de Acción de Accra toma medidas adicionales para que la Declaración de París se concrete y acelerar el progreso de los compromisos para la eficacia de la ayuda, principalmente para: (i) El fortalecimiento de la identificación de los países en desarrollo respecto a sus políticas de desarrollo; (ii) La 9

10 construcción de asociaciones más eficaces e inclusivas para el desarrollo; y (iii) El logro del resultado en términos de desarrollo y su rendición de cuentas. Finalmente, en noviembre de 2011 se celebra en Busán Corea del Sur el IV Foro del Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda -Alianza de Busán para la Cooperación al Desarrollo Eficaz-, en el cual se establece por primera vez un acuerdo marco para el desarrollo de la cooperación que acoge a los donantes tradicionales, los cooperantes Sur-Sur, las Organizaciones de la Sociedad Civil y cooperantes privados; destacando la necesidad de reforzar las instituciones del Estado, para facilitar el apalancamiento y la gestión de recursos de la cooperación, considerando las realidades locales y las fases del desarrollo. Se establece como compromiso el apoyo para fortalecer las capacidades en el ámbito local y nacional, para participar de forma efectiva en la cooperación Sur-Sur y triangular (Declaración de Busán; Párrafos 29, 30 y 31d). Respecto al rol de los gobiernos locales, el parágrafo 21 del documento de Busán menciona su importancia en la vinculación a los ciudadanos con el gobierno y en asegurar una apropiación de base amplia y democrática de las agendas nacionales de desarrollo. Para ello se establece como compromiso el apoyar a los gobiernos locales para que asuman plenamente sus roles más allá de la provisión de servicios, promoviendo la participación y rendición de cuentas a nivel sub nacional (Párrafo 21 a). La Declaración de Busán también hace énfasis en las potencialidades que tienen los actores privados en los avances en la innovación, creando riqueza, ingresos y empleos, movilizando recursos internos y, a su vez, contribuir a la reducción de la pobreza (Parágrafo 32), lo que incorpora un nuevo reto a la gestión de la cooperación internacional a nivel local. La cooperación privada presenta una serie de ventajas para el apalancamiento de recursos necesarios en la gestión local, que requieren la generación de herramientas jurídicas y administrativas, tanto locales como nacionales, que respalden la gestión de cooperación, con respeto a la soberanía e intereses nacionales y aportando al desarrollo local. La Declaración de Busán marca así un punto de inflexión para la cooperación en los próximos años por la importancia y compromisos que se establecen para que los gobiernos locales asuman un mayor rol en la gestión de la cooperación internacional para el desarrollo y por la incorporación de nuevos actores en el financiamiento de la cooperación. Para algunos analistas, el mensaje más importante de Busán es la promesa de modificar el pensamiento desde el enfoque de la efectividad de la Ayuda (la entrega delivery- de ayuda) a la apuesta por la efectividad del Desarrollo, lo que significa centrarse en verdaderos beneficios sostenibles para los grupos objetivo para las personas. Sin embargo, para alcanzar éxitos será necesaria una verdadera alianza entre los actores involucrados, una apropiación democrática y enfoques basados en los derechos presentes en la legislación y la práctica y una serie de compromisos para incrementar la efectividad del desarrollo, cumplidos por todos los actores. Otras críticas apuntan a que la Declaración carece de un enfoque de derechos en lo relativo a género. No obstante, se reconoce que se ha reforzado la importancia de la apropiación y de los sistemas nacionales. 3 Al mismo tiempo, se ha criticado que temas como las normas mínimas de un entorno propicio para las Organizaciones de la Sociedad Civil están ausentes, mientras que hay algunos compromisos concretos para mejorar el ambiente para el sector privado, que sin embargo no incorporan las preocupaciones de 3 SETECI, Ponencia Uruguay, 11 de abril de 2012, pág 6. 10

11 organizaciones de la sociedad civil sobre los riesgos de una ausencia de medidas sociales y ambientales en la intervención de las empresas privadas. De allí que, la Arquitectura Internacional, hasta el presente debate de Busán, constituyen un referente para la gestión de la cooperación internacional a nivel global; no obstante, el Ecuador busca posicionar las agendas nacionales y territoriales propias, de manera que realmente aporten para complementar las iniciativas de desarrollo definidas en el Plan Nacional del Buen Vivir y los Planes de Ordenamiento Territorial de los GAD. 2.2 Contexto Nacional - Agenda soberana de la cooperación internacional Las políticas para la cooperación internacional del Ecuador se insertan en la estrategia y agenda soberana del país, y buscan priorizar, orientar y racionalizar las iniciativas de la cooperación internacional no reembolsable, en el mediano y largo plazo. Concretamente, nos referimos a la política pública orientada a implementar la Gobernanza territorial de la cooperación, que surge de la exigencia de una mayor participación y horizontalidad a nivel global, que se refleja en una gestión descentralizada de la cooperación internacional, que vela por el cumplimiento de las políticas nacionales en los territorios, en el respeto al principio de subsidiariedad. La agenda soberana de la cooperación internacional se apoya sobre principios y fundamentos incorporados en la Constitución, la planificación y los acuerdos internacionales del Ecuador con el mundo, como se observa en el siguiente gráfico. Gráfico No. 1: Pilares fundamentales de la Agenda Soberana de Cooperación Internacional Una sociedad que profundice la democracia y amplíe su incidencia en condiciones de radical igualdad social y material Soberanía y no injerencia en los asuntos internos del Estado. Respeto irrestricto a los derechos humanos Ejes la sustentabilidad ambiental y las equidades de género, generacional, intercultural y territorial, y que permita avanzar hacia una realización integral de los derechos humanos El primer gran pilar conceptual es la Constitución de la República del Ecuador, que recoge las expectativas de cambio del pueblo ecuatoriano y se propone una profunda transformación de las estructuras políticas, económicas y sociales, mismas que en décadas pasadas han permitido que la desigualdad y la inequidad se 11

12 institucionalicen en el país. El texto constitucional consagra los principios de soberanía y no injerencia en los asuntos internos del Estado, así como el respeto irrestricto a los derechos humanos, reconocidos como interdependientes y de igual jerarquía 4. El segundo pilar fundamental es el Plan Nacional de Desarrollo y, consecutivamente, el Plan Nacional para el Buen Vivir y la actual estructuración del nuevo Plan Nacional del Buen Vivir; instrumentos de planificación que plasman el objetivo de construcción de una sociedad que profundice la democracia y amplíe su incidencia en condiciones de radical igualdad social y material 5 y los retos nacionales sobre innovación, ciencia, tecnología y talento humano. Estos instrumentos operativizan la necesidad de reconstruir las estructuras políticas, sociales y económicas en función de los objetivos de desarrollo nacional: salir de un modelo de desarrollo basado en las industrias extractivas hacia la construcción de un modelo post-extractivista, en el marco del proceso de integración latinoamericano y de una Estrategia de Desarrollo Endógeno de largo plazo (2025). En este proceso, es fundamental el fortalecimiento de la capacidad de planificación y regulación del Estado, la redistribución y el desarrollo territorial equilibrado. Contrario a la agenda neoliberal, el Plan Nacional para el Buen Vivir reconoce en el Estado el principal agente de desarrollo, al igual que los demás actores públicos y privados. En este contexto, la cooperación internacional viene a ser un complemento a los planes de desarrollo del país. El tercer pilar, se ubica en el plano de las declaraciones internacionales. Cabe recalcar que con la adopción de la Declaración de París en 2009, el Ecuador fortalece lo dispuesto en el objetivo 5.4 del Plan Nacional para el Buen Vivir , donde se señala la necesidad de alinear la cooperación con los objetivos nacionales institucionalizando los mecanismos de rendición de cuentas y los sistemas de evaluación permanente de su impacto. La Declaración de París se convierte así en una herramienta para exigir a nuestros socios del desarrollo la implementación de los principios de Apropiación, Armonización, Alineación, Gestión Orientada a Resultados y Mutua Responsabilidad, que permiten racionalizar la cooperación y promover un diálogo basado en la soberanía y mutuo respeto. En efecto, estos principios buscan que los países cooperantes se alineen a las prioridades y necesidades definidas por cada país en su estrategia de desarrollo, mediante el diálogo, y que exista un trabajo conjunto para definir una agenda nacional de eficacia de la cooperación. Finalmente, sobre la base del marco conceptual señalado y el quiebre que introduce en el modelo de desarrollo neoliberal y las lógicas de acumulación capitalista, inequitativas y excluyentes, que han caracterizado la trayectoria histórica del desarrollo y de la democracia ecuatoriana, se incorpora al Sistema Internacional de Derechos Humanos como otro importante pilar conceptual de la estrategia y agenda de cooperación en el Ecuador. La cooperación internacional no reembolsable debe contribuir a un proceso de desarrollo que tenga como ejes la sustentabilidad ambiental y las equidades de género, generacional, intercultural y territorial, y que permita avanzar hacia una realización integral de los derechos humanos, reconocidos en la Constitución de la República del Ecuador y en los tratados y convenios internacionales de los que el Ecuador es parte, como un paso fundamental en el proceso de realización de la justicia en todas sus dimensiones 6. 4 Constitución Política del Ecuador (2008), Art. 11, numeral 6. 5 SENPLADES. Plan Nacional Para el Buen Vivir , pp Justicia social y económica; justicia democrática y participativa; justicia intergeneracional e interpersonal, justicia transnacional, justicia como imparcialidad. Constitución de la República del Ecuador (2008). 12

13 Sobre la base de estos cuatro pilares se fundamentan las políticas de cooperación que se orientan a alcanzar los siguientes objetivos: 1. Contribuir a los objetivos de política exterior, complementando la política comercial y la estrategia de inserción soberana en el sistema mundo. 2. Coordinar la demanda de cooperación y posicionar la oferta nacional, impulsando plataformas y acciones de cooperación Sur - Sur que proyecten las capacidades técnicas e institucionales del país y fortalezcan el proceso de integración regional. 3. Posicionar la cooperación internacional como instrumento eficaz y complementario al desarrollo nacional y territorial. 4. Consolidar la institucionalidad de la cooperación hacia una gestión soberana, eficaz y transparente. 5. Garantizar que los principios de justicia, equidad social y territorial orienten la distribución de los recursos financieros y técnicos de la cooperación internacional. 3. MARCO NORMATIVO En el marco jurídico constitucional se establecen objetivos, principios y mecanismos para la transferencia y ejercicio de la competencia de cooperación internacional. Planteamos una breve revisión de los aspectos más importantes. 3.1 Constitución de la República del Ecuador En la vigente Constitución del país, se establece que el Estado Ecuatoriano se gobierna de manera descentralizada (Art. 1), con lo que el nuevo modelo de organización territorial reconoce como Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) a las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales (Art. 238). La Constitución establece que el régimen de gobiernos autónomos descentralizados se regirá por la ley correspondiente, que establecerá un sistema nacional de competencias de carácter obligatorio y progresivo y definirá las políticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo (Art. 239). Con ello, se asignan obligatoriamente competencias a los GAD en régimen exclusivo a través de una transferencia progresiva de las mismas. Cabe señalar que el ejercicio de las competencias exclusivas no excluirá el ejercicio concurrente de la gestión en la prestación de servicios públicos y actividades de colaboración y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno (Art. 260). Los artículos 262 numeral 9; 263 numeral 8; 264 numeral 14 y 267 numeral 7, establecen como una de las nuevas competencias exclusivas de los GAD Regionales, Provinciales, Municipales y Parroquiales, la gestión de la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias. El texto constitucional consagra los principios de soberanía y no injerencia en los asuntos internos del Estado, así como el respeto irrestricto a los derechos humanos, reconocidos como interdependientes y de igual jerarquía (Art. 11 numeral 6). 13

14 3.2 Plan Nacional para el Buen Vivir El Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV) es la mayor directriz para el diseño y aplicación de la política pública. Resulta de observancia obligatoria para el sector público y articula la acción pública a corto y mediano plazo en el marco del Régimen de Desarrollo y del Régimen del Buen Vivir previstos en la Constitución. En el Objetivo 5 del PNBV, la política 5.4 relacionada con Promover el diálogo político y la negociación soberana de la cooperación internacional y de los instrumentos económicos, destaca el literal f, en el que se define como lineamiento el alinear la cooperación internacional con los objetivos nacionales del Buen Vivir, así como la institucionalización de mecanismos de rendición de cuentas y evaluación de impacto de la cooperación. Por su parte, el literal g de dicha política establece como lineamiento fomentar las relaciones comerciales y de cooperación internacional con gobiernos autónomos descentralizados a lo largo del mundo. Estos aspectos confirman el carácter transversal de la cooperación internacional en todos los sectores de trabajo y objetivos de las instituciones que la gestionan; así como el rol creciente que tienen los gobiernos locales del mundo en la cooperación internacional con el Ecuador. 3.3 Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) es la norma básica para el desarrollo del modelo de descentralización establecido en la Constitución. Determina un sistema nacional de competencias y define las competencias exclusivas que tendrán los GAD, así como las facultades para el ejercicio de dichas competencias (Artículos 108 y 116). Del mismo modo, dispone que la transferencia de competencias vaya acompañada de los recursos financieros, tecnológicos y humanos (Art. 107). En cuanto a la gestión de la cooperación internacional, el capítulo IV del COOTAD, en el Artículo 131 la reconoce como competencia constitucional exclusiva de los GAD para cada uno de los niveles de gobierno para el cumplimiento de sus competencias propias. La gestión de recursos y asistencia técnica se realizará, de acuerdo a lo establecido por el COOTAD, en el marco de los objetivos nacionales, los planes de desarrollo y los principios de equidad, solidaridad, subsidiariedad, interculturalidad, oportunidad y pertinencia. Finalmente, indica que se deberá mantener ( ) un registro en el sistema nacional de información ; de manera que se pueda contar con datos unívocos y de fácil acceso para los GAD y la sociedad civil en general. (Art. 131). Ahora bien, a fin de que los GAD puedan asumir sus competencias adecuadamente, el Art. 151 establece la necesidad de generar un proceso de fortalecimiento institucional que se desarrolle de manera paralela y permanente, el mismo que contará con recursos económicos del presupuesto general del Estado asignados al Consejo Nacional de Competencias y recursos de los GAD (Artículo 153). El CNC es la entidad encargada del diseño del proceso de fortalecimiento en coordinación con las entidades asociativas de los GAD (Art. 152). 3.4 Código de Planificación y Finanzas Públicas Este Código tiene como objetivo organizar, normar y vincular el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa con el Sistema Nacional de Finanzas Públicas y regular su funcionamiento en los diferentes niveles del sector. En relación a la cooperación internacional, a través de los siguientes Artículos: 65, 66, 67, 68 y 69, establece la planificación de la cooperación internacional no reembolsable. 14

15 Para ello el Código, define a la cooperación internacional no reembolsable como el mecanismo por el cual la República del Ecuador otorga, recibe, transfiere o intercambia recursos, bienes, servicios, capitales, conocimientos y/o tecnología, con el objeto de contribuir o complementar las iniciativas nacionales para el logro de los objetivos de la planificación. Indica además, que este tipo de cooperación puede provenir de fuentes externas de carácter público y/o privado de entidades y organismos que realicen ese tipo de actividades (Art. 65). Por otro lado, el Art. 29 numeral 4, dispone a los Consejos de Planificación de los GAD Velar por la armonización de la gestión de cooperación internacional no reembolsable con los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial respectivos. El Código establece también que los principios de la cooperación internacional con Ecuador son la soberanía, independencia, igualdad jurídica de los Estados, convivencia pacífica, autodeterminación de los pueblos, así como la integración, solidaridad, transparencia, equidad y el respeto a los derechos humanos (Art. 66), así como la necesidad de que la gestión de la CI no reembolsable que realicen los GAD se oriente por las políticas nacionales, los planes de desarrollo y ordenamiento territorial (Art. 68). Además el Código establece la obligatoriedad de registrar en el organismo técnico competente -Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (SETECI)-, los programas y proyectos de las entidades del sector público que se ejecuten con recursos de cooperación internacional no reembolsable. Este organismo será responsable de realizar el seguimiento y evaluación de la cooperación internacional no reembolsable y de implementar el sistema de información correspondiente. En el caso de cooperación internacional no financiera, el cooperante deberá remitir información acorde a la normativa nacional, al menos semestralmente, al organismo técnico competente (Art. 69). 3.5 Decretos Ejecutivos Con el objetivo de contribuir al logro de las prioridades de desarrollo del país, a través del fortalecimiento de capacidades de implementación de programas y proyectos, que cuenten con financiamiento externo no reembolsable, principalmente de la cooperación técnica y económica, el 30 de octubre de 2007 se crea el Sistema Ecuatoriano de Cooperación Internacional (SECI) mediante Decreto Presidencia No El SECI es el conjunto de instrumentos y actores responsables de la rectoría, coordinación, financiamiento y ejecución de actividades relacionadas con la Cooperación Internacional no Reembolsable. Su accionar busca contribuir al logro de las prioridades del país y una adecuación de la cooperación técnica y financiera no reembolsable a los planes y políticas del Gobierno nacional. Por otra parte, los Decretos Ejecutivos No. 699, 429 y 812 regulan el Sistema Ecuatoriano de Cooperación Internacional (SECI), que está integrado, entre otros actores, por los gobiernos provinciales, municipales y parroquiales. Además, estos Decretos regulan el Comité de Cooperación Internacional (COCI) y la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (SETECI), encargada de la implementación de las estrategias generales de CI, las políticas y reglamentos de gestión y el desarrollo y aplicación de instrumentos de gestión del SECI. 15

16 Gráfico No 2. Organismos que conforman el Sistema Ecuatoriano de Cooperación Internacional 3.6 Resolución Nº 0009-CNC-2011 Mediante la resolución emitida por el Consejo Nacional de Competencias el 29 de septiembre de 2011, se definen los términos de la transferencia de la competencia de gestión de la cooperación internacional no reembolsable a los Gobiernos Autónomos Descentralizados del Ecuador, estableciendo el ámbito de la transferencia, la vinculación con la planificación y los criterios a seguir para su ejercicio a nivel de los GAD. La Resolución establece también los criterios y principios bajo los cuales se debe gestionar la competencia, y dispone un modelo de gestión de acuerdo a las facultades que dispone la Constitución y el COOTAD, tanto para el gobierno central como para los GAD: la rectoría, planificación, regulación, control y gestión de la Cooperación internacional no reembolsable que tienen tanto el gobierno central, a nivel nacional, como los GAD dentro de su circunscripción territorial y en el ámbito de sus competencias (Art. 11). A fin de lograr una implementación eficaz de la competencia, la resolución establece la obligación de formular un plan de fortalecimiento institucional que incluya temas de asistencia técnica, capacitación y formación permanente en materia de cooperación internacional (Art.17). 4. DIAGNÓSTICO DE CAPACIDADES OPERATIVAS En el marco de la Resolución 0006-CNC-2011, el Consejo Nacional de Competencias, solicita a los gobiernos autónomos descentralizados, representados por sus correspondientes gremios, la elaboración de informes de capacidad operativa que permitiera establecer sus condiciones, previa la asunción de la competencia. Estos informes permiten a las entidades asociativas de los GAD identificar facultades y niveles que requieren ser fortalecidos, así como las modalidades más adecuadas para lograr dicho objetivo. Al no haberse establecido una metodología de levantamiento de diagnóstico de capacidades operativas, cada entidad asociativa elaboró y aplicó su propia metodología, en función de sus propias necesidades y realidades. 16

17 A partir del siguiente análisis de los informes de capacidad operativa de los GAD, identificaremos el problema central que debemos enfrentar en cuanto a fortalecimiento de capacidades y del cual se desprenden las debilidades y necesidades compartidas entre los GAD para la gestión de la cooperación internacional; tomando en cuenta las particularidades en cada nivel de gobierno. 4.1 Capacidades Operativas de los Gobiernos Autónomos Provinciales El Informe de capacidad operativa elaborado por el CONGOPE, aborda aspectos como las estructuras de gestión de la cooperación internacional, la formación y experiencia del personal en materia de cooperación internacional, la planificación y articulación de la cooperación, el conocimiento de los actores y fuentes de información, así como la gestión misma de los proyectos y la identificación de oportunidades de financiamiento. Del análisis realizado se desprende: Estructuras de gestión de la cooperación internacional Al ser una competencia nueva, los Gobiernos Autónomos Provinciales -GAP- han abordado la generación de estructuras de manera distinta. El grado de institucionalización de la gestión de la cooperación presenta al momento del informe las siguientes variaciones: Direcciones, Unidades y Técnicos Responsables, como se refleja a continuación:cuadro No. 1 17

18 Las Direcciones/Coordinaciones Técnicas Exclusivas constituyen unidades independientes dentro del Gobierno Autónomo Provincial, y mantienen una gestión autónoma de la cooperación internacional, así como un vínculo directo tanto con los tomadores de decisiones institucionales, como con los actores de la cooperación internacional. Las Unidades Técnicas, por su parte, guardan vinculación con una Dirección del Gobierno Autónomo Provincial, en la mayoría de casos con el Departamento de Planificación, lo que genera cercanía directa con las líneas de planificación institucional. Respecto a la denominación Técnico Responsable, cabe mencionar que varios Gobiernos Autónomos Provinciales cuentan orgánicamente con estructuras establecidas (Direcciones, Unidades Técnicas); sin embargo, ya que su implementación se encuentra en proceso, con el fin de reflejar la conformación actual, los GAP que registran este tipo de avance en su estructuración orgánica se han ubicado dentro de esta categoría. Cabe mencionar que, en cuanto a las funciones designadas para la dirección/coordinación y la unidad técnica respectivamente, existen similitudes esto es: establecer acercamientos, realizar convenios con organismos extranjeros y dar seguimiento al trabajo de estos actores en los territorios; sin embargo, también existen diferencias, y se relaciona con el nivel de experiencia de los Gobiernos Autónomos Provinciales en la gestión de la cooperación internacional. De ahí que, fortalecer las estructuras institucionales responsables de la gestión de la cooperación es un camino a recorrer para fortalecer el accionar territorial. Aunque la forma de asumir la gestión de la cooperación varíe desde direcciones o coordinaciones hasta unidades técnicas, es importante señalar que, los GAP han ubicado, en su mayoría, a la gestión de la cooperación internacional en el nivel de asesoría en su estructura orgánica por procesos. Formación y experiencia del personal en temas de cooperación internacional En el mercado laboral ecuatoriano no resulta sencillo encontrar personas que puedan presentar una formación específica en cooperación internacional, más aún a nivel de provincias medianas y pequeñas. El personal que conforma las Direcciones o Unidades de Cooperación Internacional en los GAP reúne, sin embargo, experiencias y experticias prácticas en la gestión de proyectos, la negociación o la evaluación de programas de cooperación debido a experiencias previas con actores de la cooperación internacional. La auto calificación del talento humano respecto a su experiencia indica una formación académica fuerte en las provincias de Carchi, El Oro, Esmeraldas, Morona, Chimborazo, Guayas, Pastaza, Imbabura, Azuay, Santa Elena, Loja, Cotopaxi, Los Ríos, Orellana, Pichincha y Zamora. Muestran un menor nivel de calificación provincias como Bolívar y Manabí. Al momento de la presentación de este Plan, 22 de los 23 GAP han sido capacitados en gestión descentralizada de la cooperación internacional. En ese sentido, la totalidad de los GAP pasaría a formar parte del grupo de profesionales que cuentan con formación específica en CI. 18

19 Cuadro No. 2 La formación de cuarto nivel así como la de tercer nivel con experticia en cooperación internacional, representan el mayor porcentaje a nivel de los encargados de las Unidades de Cooperación. Los datos evidencian la importancia de fortalecer al talento humano mediante procesos formales de capacitación y formación, de modo que la experiencia práctica pueda reforzarse mediante el dominio de herramientas claves para la gestión de la cooperación internacional. 19

20 Cuadro No. 3 Además de reflejar la formación del nivel directivo, se considera importante analizar la formación profesional y la experiencia del conjunto del equipo responsable de la cooperación internacional en los GAP, así como el promedio de personal vinculado a la cooperación internacional. Como se expresa en los recuadros que siguen, en la mayoría de GAP la formación del personal se corresponde con Tercer y Cuarto Nivel, con un promedio de 2-3 personas por cada Unidad. En general, la experiencia práctica en cooperación internacional complementa la formación académica, especialmente por las experticias adquiridas en formulación de proyectos, gestión de recursos y asistencia técnica, así como en negociación de cooperación internacional. Ahora bien, la mayoría de los funcionarios de los GAP cuenta con mayores capacidades en la formulación de proyectos, mientras que existe una importante debilidad en temas relacionados a negociación. Cabe tener presente que, los GAP que se estructuran en la actualidad con un técnico responsable de la gestión de la cooperación internacional deben incursionar en la totalidad de áreas relacionadas a dicha gestión; en un equipo más amplio, al 20

21 contrario, las capacidades pueden redistribuirse, como se refleja en los cuadros que siguen. La capacitación orientada a fortalecer de manera formal estas experticias y en general las facultades otorgadas por norma (COOTAD) a los Gobiernos Provinciales es un elemento relevante en función de una gestión más sólida, sobre todo si se considera que la vinculación de la profesionalización del personal en general, con áreas específicas de cooperación internacional es aún mínima, como lo muestra el cuadro a continuación. Cuadro No. 4 Finalmente, para dar una visión integral del personal relacionado a la gestión de la cooperación internacional, conviene referir la relación laboral del personal encargado de la cooperación internacional en los GAP, pues su situación fija (nombramiento), o temporal (servicios profesionales u ocasionales) es determinante tanto para un accionar presente como futuro, pues permite una sostenibilidad de los procesos internos y externos que se emprendan para la gestión de la competencia. 21

22 Cuadro No. 5 Cuadro No. 6 22

23 Planificación y articulación de la cooperación Todos los GAP han formulado sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Estos planes son las directrices principales de los GAD respecto de las decisiones estratégicas de desarrollo en el territorio. La planificación del desarrollo se convierte en el instrumento de los GAP para el cambio social, en el mecanismo para ser gobierno, para la gestión por resultados y para contribuir a la gobernabilidad. De los datos señalados, al menos el 50% de Gobiernos Autónomos Provinciales han realizado esfuerzos para que el planteamiento de proyectos y programas de cooperación internacional guarde alineación con la planificación territorial. A nivel general, se evidencia la importancia de articular la cooperación internacional a la planificación territorial, sin embargo constituye aún un proceso a impulsar, asumiendo cada GAP el rol de articulador local en función de su dimensión territorial. En cuanto a las estrategias para acceder a la cooperación internacional, en un primer momento éstas han partido desde las autoridades; posteriormente, en la medida del nivel de relacionamiento con entidades nacionales o externas, se han articulado a la oferta de cooperación. Sin embargo, se ha avanzado en la definición de políticas y estrategias de mediano y largo plazo, con base en las necesidades de desarrollo y planificación de los GAP. T Los lineamientos para la gestión de cooperación internacional, entendidos en general como directrices de acción, se plantean desde el mayor porcentaje de Gobiernos Autónomos Descentralizados como el mecanismo que orienta la relación con la cooperación internacional. La búsqueda de relaciones como espacio de cooperación Conocimiento de los actores El análisis de los datos muestra que la mayoría de Gobiernos Autónomos Provinciales, conoce un número importante de actores de la cooperación internacional presentes en su territorio a través de mecanismos varios, como la asistencia a eventos y el intercambio de información con otros niveles de gobierno. Un 50% de Gobiernos Autónomos Provinciales identifica a los actores de su territorio a través del sistema de información de la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional. Ampliar dichos mecanismos es determinante. Fuentes de información sobre cooperación Los datos arrojados expresan que 44% de los Gobiernos Autónomos Provinciales hacen uso de las tres fuentes especificadas de acceso a oferta y actores de la cooperación, lo que evidencia que no hay apego por una fuente específica, sino que los GAP hacen uso de un abanico de posibilidades, en función incluso de los resultados que éstos les signifiquen. Con ello, no se implica que el hecho de que una forma de acceso no resulte, no vuelva a ser utilizada en el futuro. 23

24 Modalidades de acercamiento Existen varias modalidades de acercamiento a los posibles cooperantes. Encontramos entre otros la participación en eventos generados por la cooperación, así como la participación en concursos de cooperación. Una modalidad proactiva de acercamiento es la organización de iniciativas para presentación de propuestas, como son las mesas de negociación, reuniones de presentación de proyectos, talleres de construcción conjunta de proyectos. Sobresalen como provincias activas en este aspecto: Carchi, seguida de El Oro e Imbabura, y muy de cerca Guayas, Azuay, Esmeraldas, entre otras. El resto de provincias, se consideraría que todavía no han emprendido un relacionamiento más intenso con los actores y cooperantes internacionales, pero se podría calificar como bueno, pues están siendo activos en los aspectos de acercamiento y apertura de vínculos interinstitucionales, lo que evidencia que existe mucho interés por avanzar y apuntar con mayor firmeza y predisposición a los beneficios de la cooperación internacional. Manejo de proyectos o programas financiados por cooperación internacional. La relación de los GAP con la cooperación gira en torno a proyectos en ejecución relacionados con el fomento productivo (agrícola, pecuario, pesca, artesanía), los recursos naturales y el medio ambiente, la infraestructura, la salud y saneamiento ambiental, la capacitación (general y temática), jóvenes y adolescentes. También es importante la cooperación para capacitar a los mandos directivos y a los funcionarios de los GAP con instituciones de gestión del conocimiento. Las instituciones más presentes son la cooperación belga, española, japonesa, alemana, italiana, organizaciones del sistema de Naciones Unidas, USAID, entre otras. Todas estas cooperaciones no se especializan en determinado tema, sino que abarcan varias especialidades. Los GAP informan que la mayoría de proyectos en ejecución corresponde a fondos no reembolsables; sin embargo, algunos GAP incursionan también en la obtención de préstamos de Bancos estatales y multilaterales. En los GAP que reciben cooperación para implementar en los proyectos, una parte importante de la gestión va dirigida a implementar actividades para el seguimiento y evaluación. Captación de recursos financieros y técnicos De la información proporcionada por algunos Gobiernos Autónomos 7, en conjunto están 7 Se contó con información de respaldo en este tema de los gobiernos de Esmeraldas, El Oro, Guayas, Imbabura, Azuay, Loja, Chimborazo, Pichincha, Tungurahua, Santo Domingo, Los Ríos, Morona, Pastaza y Napo, Carchi. 24

25 ejecutando más de 180 proyectos de la cooperación (reembolsable y no reembolsable). Los montos obtenidos para la ejecución de proyectos están en relación directa con el tema concreto de la cooperación. En los montos que obtienen los GAP de la cooperación, se incluyen recursos relacionados con la asistencia técnica y los equipamientos para la gestión. Para lograr recursos de la cooperación, los GAP han determinado recursos propios de sus presupuestos, así como también han logrado captar recursos de las instituciones locales con las cuales han logrado establecer alianzas para desarrollar posiblemente redes articuladas a los temas motivo de la cooperación. Articulación del trabajo La mayoría de GAP están desarrollando capacidades o tienen experiencia en prácticas de concertación con actores locales para identificar, priorizar y gestionar proyectos; otros GAP, en cambio, están superando la estrategia de acceso individual y sectorial a los beneficios de la cooperación. Los GAP de Azuay, Pichincha, Carchi y Guayas han desarrollado acuerdos con instituciones y gobiernos locales e internacionales para implementar múltiples actividades para mejorar las capacidades de gestión interna. Se muestra en la auto calificación realizada por los GAP la existencia de experiencias de coordinación para la gestión de la cooperación nacional entre Gobiernos Autónomos Provinciales y consorcios, a partir del formato de mancomunidades. Señalan contar con experiencias de articulación hacia afuera del territorio las provincias de Carchi, Imbabura, Pichincha, Loja y Guayas. En el caso de las provincias fronterizas (incluyendo Imbabura), las relaciones establecidas con gobiernos locales de los países de frontera han permitido la generación de programas de cooperación binacional. Concluyendo, el informe permite distinguir al menos dos niveles de capacidad en los Gobiernos Autónomos Provinciales para la gestión de la competencia de Cooperación Internacional: unos que tienen una conformación de unidades y experiencia en la gestión, otros gobiernos que no han definido su marco institucional, pero que realizan gestión de cooperación con algunos resultados apreciables. Habrá que apoyar especialmente a los Gobiernos Provinciales de Zamora, Orellana, Cañar, Napo, Santo Domingo, Santa Elena, Pastaza y Bolívar, que muestran un menor desarrollo de su institucionalidad para la gestión de la competencia, para avanzar con pasos más firmes y lograr mayor sinergia entre actores públicos y privados, y se apunte al impulso de un capital social que coadyuve al fortalecimiento de los espacios de concertación y formulación de proyectos de desarrollo en el territorio. 25

26 4.2 Capacidades Operativas de los Gobiernos Autónomos Municipales En el año 2011, la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) realiza un informe de capacidades operativas, cuya información se actualiza en el segundo semestre del año Para este fin se ha levantado información de 171 cantones, evaluando los siguientes aspectos: Existencia o no de una estructura orgánica Experiencia en cooperación Ejercicio de las facultades de rectoría y regulación local (política pública) Planificación de la cooperación Control Articulación territorial para la gestión de la cooperación Gestión A partir de esta evaluación se identifican necesidades puntuales de fortalecimiento institucional para la competencia de la gestión descentralizada de la cooperación internacional que están consideradas para la construcción del Plan de Fortalecimiento, como se desprende del siguiente gráfico: Gráfico No. 3.- Capacidad operativa de los GADM en la Competencia de Gestión de la Cooperación Internacional Fuente: AME, En cuanto a la estructura orgánica se desprende de los datos que casi la mitad de los GADM de GAD (43%) no cuenta con una persona encargada específicamente del tema de cooperación internacional. 8 El análisis fue realizado en base de índices para cada categoría, con un puntaje máximo de 10 por categoría. 26

27 Gráfico No. 4.- Número de personas que trabajan el tema de Cooperación internacional en el GADM Fuente: AME, 2013 En cuanto a la experiencia en temas de cooperación, si bien la mayoría de GAD municipales que fueron parte de la muestra tiene algún tipo de experiencia de trabajo con cooperación internacional, aún es necesario reforzar este aspecto. La experiencia en emisión de políticas públicas, lineamientos locales o normativas locales vinculadas con el tema de cooperación internacional, es también un aspecto muy débil, en 92 de los 97 Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales (GADM) encuestados no existe ningún tipo de experiencia en este aspecto. Otro elemento evaluado se relaciona con la planificación de la cooperación internacional, ello implica el establecimiento de planes, estrategias y/o agendas para la gestión de la cooperación internacional, así como la gestión de la cooperación internacional no reembolsable a partir de la identificación de actores, recursos, oferta y demanda de cooperación. En relación a estos aspectos, se concluye en el informe que el índice de planificación de la gestión de la cooperación es muy bajo en la mayoría de GAD encuestados. En relación al establecimiento de mecanismos de control, rendición de cuentas, transparencia y acceso a la información, así como a mecanismos de seguimiento y evaluación de impacto de proyectos y procesos, se observan debilidades en casi todos los GADM. Otro aspecto relevante para un mayor impacto de la cooperación internacional es la articulación territorial. Del informe se desprende que, si bien existen ciertos niveles de articulación territorial a través de mancomunidades, consorcios o hermanamientos, la articulación territorial a nivel local con los distintos niveles de gobierno, la sociedad civil y otros actores para la gestión de la cooperación internacional no reembolsable es muy baja. Otro elemento clave es la capacidad de gestión de los GADM en temas de cooperación internacional. Existen actividades de gestión de la cooperación en casi todos los GADM de la muestra, especialmente el diseño y ejecución de proyectos. El índice de cooperación descentralizada y el posicionamiento internacional del territorio es muy baja (Ver Gráfico 5). 27

28 Gráfico No. 5.- Actividades específicas de gestión Fuente: AME, 2013 Revisando las actividades específicas que componen el índice de gestión (como los plantea la Resolución 0009-CNC-2011), se puede observar que en general hay una baja ejecución de las mismas. Respecto a la promoción de la Cooperación Descentralizada y el posicionamiento de los territorios a nivel internacional, los GADM casi no realizan estas actividades. En lo que sí se nota cierta actividad, aunque en un nivel bajo, es en el diseño de proyectos, sin embargo, esto no se ve reflejado completamente en la ejecución de los mismos. En cuanto a las actividades de gestión, como se observa en el Gráfico No. 6, existe un rol un poco más fuerte de los GADM en la planificación, formulación y ejecución de proyectos que en el seguimiento y la evaluación, aunque las diferencias no son grandes. Gráfico No. 6.- Rol del GADM en la gestión de la cooperación internacional Fuente: AME, 2013 El Informe presentado por la AME hace también un análisis de las capacidades vinculadas con el tamaño de la población de los cantones. De ahí que se evidencia que en los cantones de mayor población (grandes y medianos) existen mayores capacidades de estructura orgánica, 28